II SA/Go 276/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. 1. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego z wniosku T.M. Stan sprawy był następujący: Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził postępowanie egzekucyjne z nieruchomości (lokalu mieszkalnego w [...]), należącej do zobowiązanego M.K., w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wyniku przeprowadzonej [...] września 2021 r. licytacji organ egzekucyjny udzielił przybicia na rzecz T.M., a następnie postanowieniem z [...] października 2021 r. orzekł o przyznaniu mu jej własności. Postanowienie stało się ostateczne 8 listopada 2021 r. W dniu 17 stycznia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek T.M. o wszczęcie eksmisji wobec M.K. z nabytej w tej egzekucji nieruchomości. Postanowieniem z [...] lutego 2022 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskujący nie ma legitymacji w sprawie, a jego uprawnienie nie może być dochodzone na drodze egzekucji administracyjnej. 2. Zażalenie na to postanowienie złożył w terminie T.M. wnosząc o wszczęcie postępowania i eksmitowanie poprzedniego właściciela, który nie opuścił lokalu. 3. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że w świetle art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479, dalej jako u.p.e.a.) wykonanie obowiązku wynikającego z wydanego w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym ostatecznego postanowienia o przyznaniu własności nieruchomości na rzecz nabywcy, nie następuje w trybie egzekucji administracyjnej należności niepieniężnych. Obowiązek ten nie pozostaje bowiem we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (nie jest realizowany na rzecz tych podmiotów), jak również nie został przekazany do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 tej ustawy). Organ wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 141 i n. u.p.e.a. dotyczące egzekucji świadczeń niepieniężnych. Przepis art. 112b § 3 u.p.e.a. przewiduje, że postanowienie o przyznaniu własności, które stało się ostateczne, przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub podlega złożeniu do zbioru dokumentów. Postanowienie o przyznaniu własności jest także tytułem egzekucyjnym do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości. Sprawy dotyczące posiadania należą natomiast do zakresu spraw cywilnych i w związku z tym stosuje się do nich przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym także przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne. 4. W skardze złożonej z zachowaniem terminu T.M. zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie możliwości przekazania kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej innym podmiotom; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie; - art. 76 § 2 i art. 84 § 2 k.p.a. wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom składanym w toku postępowania administracyjnego; - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie umieszczenia w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego zajętego stanowiska, ze wskazaniem na konkretne przepisy prawa materialnego, jak również niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwiło poznanie toku rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; - art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez uznanie, że wierzycielem w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie może zostać podmiot prawa prywatnego, lecz wyłącznie podmiot publiczny. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co dla wyniku niniejszej kontroli jest decydujące. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). 7. Z treści skargi, jak i wniosku złożonego do organu skarbowego wynika, że skarżący, który uzyskał przysądzenie własności nieruchomości w prowadzonym przez organy skarbowe administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym domaga się, z tego właśnie tytułu, wszczęcia postępowania egzekucyjnego administracyjnego w przedmiocie wydania mu tej nieruchomości, gdyż jest ona nadal zamieszkiwana przez zobowiązanego, wobec którego była prowadzona egzekucja z tejże nieruchomości. Organy odmawiając wszczęcia tej egzekucji argumentują, że skarżący nie jest legitymowany do wszczęcia takiego postępowania, gdyż nie jest podmiotem do tego uprawnionym, jak i nie dysponuje administracyjnym tytułem egzekucyjnym (takiego tytułu, jako "podmiot prywatny" w ogóle nie może uzyskać). 8. Stanowisko organów jest prawidłowe, a kwestia podnoszona przez skarżącego wynika z niezrozumienia przez niego zasad i reguł postępowania egzekucyjnego w administracji i jego sytuacji prawnej, jako nabywcy nieruchomości zlicytowanej w egzekucji administracyjnej, w kontekście legitymacji do zainicjowania administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 141 § 1 u.p.e.a., który powołuje skarżący, dotyczy egzekucji niepieniężnej i znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy egzekwuje się obowiązek wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego lub użytkowego bądź innego pomieszczenia. Chodzi zatem o wyłącznie takie sytuacje, gdy na podstawie decyzji administracyjnej albo innego aktu administracyjnego, egzekwowany jest obowiązek polegający na wydaniu nieruchomości. Taki obowiązek musi być przed wszczęciem egzekucji stwierdzony jako obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej w ramach katalogu obowiązków z art. 2, art. 3, art. 3a albo art. 4 u.p.e.a. Treść tego obowiązku, czyli nakaz wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu, jak i podstawa prawna egzekucji, musi być określona przez wierzyciela w tytule wykonawczym (art. 27 § 1 pkt 3 i pkt 6 u.p.e.a.). To dopiero "otwiera" drogę do egzekucji administracyjnej. Katalog wierzycieli uprawnionych do wystawienia takiego tytułu, jak żądanie wszczęcia takiego postępowania reguluje art. 5 § 1, § 2 i § 2a u.p.e.a. i są to różne organy administracyjne – państwowe, samorządowe lub inne szczególne. Chodzi tu zawsze o wykonywanie władztwa administracyjnego, nie zaś realizację praw prywatnych. Przykładem może być tu egzekwowanie przez organy administracji państwowej lub samorządowej decyzji nakazującej wydanie wywłaszczonej nieruchomości (por. art. 112 i n. ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo nieruchomości zajętych na potrzeby realizacji inwestycji drogowych (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej), czy decyzji organów służb mundurowych nakazujących opróżnienie "służbowego" lokalu mieszkalnego (por. art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji). W każdej z tych, jak i innych tego rodzaju sytuacji obowiązek ma zawsze charakter administracyjny (wynika z przepisów prawa publicznego i jest w nich skonkretyzowany), a akt administracyjny i tytuł wykonawczy stwierdzający nakaz wydania nieruchomości, czy opróżnienia lokalu, pochodzą od publicznych organów administracyjnych. 9. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi i zajść nie może. Egzekucja administracyjna prowadzona przeciwko zobowiązanemu (poprzedniemu właścicielowi nieruchomości) miała charakter egzekucji publicznoprawnych należności pieniężnych. Taki właśnie "pieniężny" obowiązek został stwierdzony, przez wierzyciela (organ skarbowy), we wniosku o wszczęcie egzekucji i tytule egzekucyjnym. Środkiem egzekucyjnym zastosowanym w tej sprawie była egzekucja z nieruchomości, której celem było uzyskanie kwoty pieniężnej poprzez zbycie majątku nieruchomego zobowiązanego (rozdział 7 u.p.e.a.). Tak też się stało, a skarżący nabył własność nieruchomości jako licytant, na którego rzecz nastąpiło przysądzenie własności. To jednak w żadnym zakresie nie prowadzi do zmiany charakteru prowadzonej egzekucji, a co najistotniejsze nie nadaje skarżącemu tytułu, jak i legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego administracyjnego, gdyż prywatny (cywilny) charakter jego prawa podmiotowego nie ulega zmianie na publiczny. Przepisy ustawy egzekucyjnej w administracji nie przewidują również sytuacji, w której przysądzenie własności nieruchomości nabytej w postępowaniu egzekucyjnym automatycznie stanowi podstawę do egzekwowania obowiązku wydania nabywcy tej nieruchomości w trybie administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Do realizacji prawa podmiotowego skarżącego konieczne jest uzyskanie przez niego odrębnego tytułu egzekucyjnego, który w przypadku skarżącego (jako osoby fizycznej) może mieć wyłącznie charakter cywilny. Zatem jedyną legalną drogą w sytuacji, gdy jakaś osoba włada nieruchomością skarżącego bez tytułu prawnego i nie chce mu jej dobrowolnie wydać jest skierowanie powództwa do sądu powszechnego przeciwko tej osobie w przedmiocie wydania mu nieruchomości, a następnie po uzyskaniu takiego tytułu (prawomocny wyrok eksmisyjny) - egzekwowanie wskazanego w tym wyroku obowiązku na drodze egzekucji cywilnej, czyli przez komornika sądowego w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. 10. Nie było zatem żadnych podstaw prawnych do wszczęcia żądanego przez skarżącego postępowania egzekucyjnego administracyjnego. Ponieważ jest to kwestia wynikająca już z samej treści wniosku organ I instancji prawidłowo, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, co słusznie zatwierdził organ II instancji. Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące stanu faktycznego i uzasadnienia są nietrafne, bo organ trafnie wyjaśnił prawo, stan faktyczny jest klarowny, a problem nie leży w ustaleniach, tylko w kwalifikacji prawnej sprawy, która jest prawidłowa. W sprawie nie było również jakichkolwiek innych uchybień prawa materialnego albo proceduralnych, które prowadziłby do uwzględnienia skargi. Z tych przyczyn skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).