II SA/Go 278/13

Dnia 9 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi "J" sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Uzasadnienie. Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2012r. J sp. z o.o., powołując się na przepisy art. 240 § 1 pkt 11, 241 § 1, 241 § 2 pkt 2 oraz art. 244 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] odmawiającą zmiany decyzji w zakresie dokonania zmiany lokalizacji. Jako podstawę wniosku o wznowienie strona wskazała orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C – 217/11, opublikowanego w dniu 29 września 2012r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12). Jednocześnie strona wniosła o uchylenie decyzji i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji odmawiającej zmiany decyzji w zakresie dokonania zmiany lokalizacji nie sposób się zgodzić, albowiem ustawa z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych .uchwalona została w sposób niezgodny z prawem unijnym, o czym świadczy m.in. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012r., który ma bezpośredni wpływ na wznowienie postępowania. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 11 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji godnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Strona wskazała, że ustawa o grach hazardowych ograniczyła sprzedaż towarów wewnątrzwspólnotowych, dlatego przepisy tej ustawy, a w tym na pewno przepisy art. 129, 135 i 138, stanowią przepisy techniczne objęte obowiązkową procedurą notyfikacji w Komisji Europejskiej. Decyzja, objęta wnioskiem o wznowienie, wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które nie mogły stanowić podstawy orzekania, gdyż ustawa ta nie została przedstawiona do notyfikowania Komisji Europejskiej. A zatem, wedle twierdzeń strony, orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., ma bezpośredni wpływ na wydaną decyzję. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, powołując się na przepis art. 243 § 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DZ.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w związku z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012r. poz. 270) odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności, organ wskazał na treść przepisu art. 128 ustawy Ordynacja podatkowa, który statuuje zasadę trwałości decyzji podatkowych. Dalej organ zauważył, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], ale należy zauważyć, że strona na tę decyzję złożyła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., a skarga jeszcze nie została rozpoznana. Wskazując na treść przepisu art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ zauważył, że przepis ten nie reguluje kwestii dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Jednakże na tle tego przepisu w doktrynie oraz orzecznictwie utrwalił się pogląd, że prawnie skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadminstracyjnego należy zatem przyjąć, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. Organ wyraził pogląd, zgodnie z którym po wniesieniu skargi do sądu prowadzenie postępowania przez organ podatkowy jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując za niedopuszczalne uznał organ wszczęcie przez Dyrektora Izby Celnej postępowania w zakresie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie kontroli legalności tej decyzji. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i wznowienie postępowania. Strona wskazała, że spełniła wszystkie prawem wymagane warunki do wszczęcia postępowania wznowieniowego. W jej ocenie argumentacja organu dotycząca "dwutorowości" jest bezzasadna. Organ powinien kierować się zasadą legalizmu i praworządności, a w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek powinien wszcząć postępowanie wznowieniowe. Strona zarzuciła, że rozstrzygając sprawę organ dopuścił się nadinterpretacji przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w decyzji organu pierwszej instancji. Od decyzji organu drugiej instancji J sp. z o.o. wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła, że ustawa o grach hazardowych nie może stanowić podstawy prawnej wydawania decyzji administracyjnych, gdyż ustawa ta nie została notyfikowana przez Komisję Europejską, pomimo tego że zawierała przepisy techniczne w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. Nadto, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się również naruszeń innych przepisów prawa procesowego i materialnego, w tym art. 240, 243 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie ustawowe przesłanki do wznowienia postępowania, a w tej sytuacji organ powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. W ocenie skarżącej organ, bez wszczęcia postępowania wznowieniowego przeprowadził postępowanie w kierunku ewentualnego uchylenia decyzji administracyjnej. Jeżeli organy uznały, że nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania wznowieniowego, to w takiej sytuacji nie powinny merytorycznie ustosunkowywać się do samej zmiany decyzji administracyjnej. Dalej strona dowodziła, że przepisy ustawy o grach hazardowych mają techniczny charakter. Przepisy art. 129 ust. 1, 135 ust. 2, 138 ust. 1 prowadzą do stopniowego wygaszania działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Uniemożliwiają one wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry. W konsekwencji, w celu umożliwienia dalszej eksploatacji automatów, będących obecnie automatami do gier o niskich wygranych, wobec braku możliwości ich użytkowania w dotychczasowej formie, konieczne będzie ich ulokowanie w kasynach lub ewentualnie dokonanie ich przeprogramowania jako urządzeń do gier zręcznościowych nie podlegających ustawie o grach hazardowych. Odnosząc się do wskazanej przez organ "dwutorowości" postępowania strona wskazała, że przy wydawaniu decyzji organ powinien kierować się przede wszystkim zasadą legalizmu i praworządności. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem, że zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym uniemożliwia wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała, że brak jest normy prawnej zakazującej wszczęcie postępowania w takiej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sytuacji, gdy na decyzję tę wniesiona została skarga do sądu administracyjnego i toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. Przede wszystkim należy wskazać, że wznowienie postępowania jest jedną z instytucji procesowych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych, które mimo że są dotknięte wadami kwalifikowanymi, funkcjonują w obrocie prawnym. Przesłanki wznowienia postępowania podatkowego zostały enumeratywnie wymienione w art. 240 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jedną z przesłanek wznowienia, na którą powołuje się skarżąca, wskazaną w art. 240 §1 pkt 11 ustawy Ordynacja podatkowa, jest orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości mające wpływ na treść wydanej decyzji Zgodnie z treścią art. 243 § 1 i § 3 ustawy Ordynacja podatkowa w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ podatkowy wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast odmowa wznowienia następuje w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa wznowienia postępowania wiąże się z niedopuszczalnością wznowienia, która może nastąpić z przyczyn podmiotowych (np. gdy z żądaniem występuje podmiot niebędący stroną postępowania), jak i przedmiotowych (np. gdy decyzja nie jest ostateczna), a w niektórych przypadkach z uwagi na upływ terminu. Ponadto, jako niedopuszczalne uważa się żądanie wznowienia postępowania w sprawie , która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Trzeba bowiem zauważyć że decyzja ostateczna może być przedmiotem kontroli zarówno przez sąd administracyjny (wyniku wniesienia skargi), jak i postępowania o charakterze nadzwyczajnym, co w konsekwencji prowadzi do zbiegu postępowań weryfikacji decyzji ostatecznej. Zarówno jednak względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz wydawania rozbieżnych orzeczeń przez organy administracji publicznej i sąd administracyjny (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 56). Z powyżej przedstawionych względów w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że dwa konkurencyjne wobec siebie tryby weryfikacji decyzji ostatecznych, a zatem administracyjny i sądowoadministracyjny, wzajemnie się wykluczają, dlatego nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FPS 12/99. W uzasadnieniu Uchwały Sąd stwierdził, że niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. NSA podzielił pogląd wyrażony w wyrokach NSA (wymienionych w uzasadnieniu uchwały), zgodnie z którym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ administracji publicznej jest uprawniony do uchylenia i zmiany zaskarżonej decyzji tylko na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (według obowiązującego w tamtej dacie stanu prawnego). Skutkiem wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, traci zatem kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, w znaczeniu materialnym i procesowym. Wskazać w tym miejscu wypada na treść przepisu art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. poz. 1270), zgodnie z którym w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania , postępowanie sądowe ulega zawieszeniu. Przepis powyższy formułuje zasadę wyłączenia dwutorowości postępowania kontrolnego, ale tylko w odniesieniu do postępowania sądowego. Należy jednak przyjąć, że w celu skutecznego i konsekwentnego zapobieżenia takiej dwutorowości kontroli w stosunku do decyzji ostatecznej, zasada ta musi działać w obydwie strony, tj. nie można akceptować żądania wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] września 2012 r.(data wpływu do organu – 1 pażdziernika 2012 r.) wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 883/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z dnia [...] pażdziernika 2012r. (data wpływu do organu – 31 pażdziernika 2012r.) skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. A zatem w dacie składania wniosku o wznowienie postępowania zostało wszczęte postępowanie sądowej kontroli ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W ramach tegoż postępowania organ administracyjny, na zasadzie art. 54 § 3 p.p.s.a. mógł skargę uwzględnić. Mając na uwadze przedstawione powyżej stanowisko, należało uznać, że w sytuacji niniejszej sprawy wszczęcie postępowania wznowieniowego nie było dopuszczalne. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.