II SA/Go 278/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R.R. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje obowiązek Starosty do dokonania zwrotu R.R. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...], nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej R.R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. R.R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzenie jego bezskuteczności. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki Iveco, nr rej. [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej sprostował wcześniej wniesioną skargę w zakresie daty zaskarżonego aktu, a mianowicie wskazał, że skarga dotyczy aktu Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Zaskarżony akt został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] maja 2004 r. R.R. uiściła na rzecz Starostwa Powiatowego kwotę 500 złotych jako opłatę za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...], który uprzednio sprowadził z terenu Unii Europejskiej. Podstawę do uiszczenia powyższej opłaty stanowiło Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003r., nr 137, poz. 1310 ze zm.), wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z § 1 tegoż rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, a za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie o sygn. akt U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497), oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W punkcie drugim wyroku stwierdzono, że powołany przepisy rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. 2. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., które wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] stycznia 2015 r., pełnomocnik R.R. zwrócił się do Starosty o stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazd, o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu oraz o zwrot nadpłaconej kwoty. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik powołał się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-134/07 wydanym w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w sprawie z powództwa P.K. przeciwko Gminie stwierdzającym, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Nadto powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04, którym orzeczono o niezgodności § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. działający z upoważnienia Starosty Naczelnik Wydziału Komunikacji odmówił zwrotu stronie kwoty 425 złotych, dochodzonej jako nadpłata uiszczonej w 2004 roku opłaty za wydanie karty pojazdu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że wejście w życie art. 60 i art.67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r. odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie, a samo nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (kodeks postępowania administracyjnego i ordynacja podatkowa) nie narusza zasady nie działania prawa wstecz. Dlatego też, stosując mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych, przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Mając na względzie powyższe organ uznał, że skoro wniosek o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, która została uiszczona w 2004 roku, złożono po 1 stycznia 2015 r., nie ma podstaw do zwrotu żądanej kwoty, ponieważ z dniem 1 stycznia 2015 r. rozpoczął się bieg przedawnienia w sprawie. Powyższe pismo doręczono stronie w dniu 12 lutego 2015 r. 3. W dniu 19 lutego 2015 r. do siedziby Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo z dnia [...] lutego 2015 r., w którym pełnomocnik strony wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym podniesiono, że terminy przedawnienia wynikające z przepisów Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], doręczonym pełnomocnikowi w dniu 2 marca 2015 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w której odmówił uwzględnienia wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o zwrot nadpłaty ze względu na jego przedawnienie. 4. W dniu 24 kwietnia 2015 r. (data nadania na poczcie – 23 marca 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga pełnomocnika R.R. (sprostowana następnie pismem z dnia [...] maja 2015 r.) na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzenie jego bezskuteczności. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki [...], nr rej. [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na wstępie uzasadnienia skargi podniesiono, że tryb administracyjny i sądowoadmnistracyjny w sprawach zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu został zaaprobowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (I OPS 3/07), w której stwierdzono, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z delegacją zawartą w art. 77 ust. 4 pkt 2 do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za wydanie kary pojazdu upoważniony został właściwy minister do spraw transportu. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Rozporządzenie w § 1 ust. 1 przewidywało, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Rozporządzenie to zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421), gdzie w § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu prze pierwszej rejestracji na terytorium RP organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Dalej pełnomocnik powołał się na okoliczność, iż przywoływany przepis rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. został uznany za sprzeczny z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Ponadto kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustaliło opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że brak jest podstaw do zwrotu części opłaty z uwagi na zakończenie biegu przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 5. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647),sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W oparciu o art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach tych, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (§ 2). 6. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność materialno-techniczna Starosty Powiatu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżąca uiściła za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, została przez skarżącą uiszczona w dniu [...] maja 2004 r. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art.261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowo zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta, prezydent miasta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za karty pojazdu. 7. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie jej uiszczenia tj. w dniu [...] czerwca 2004 r. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). Zdaniem sądu w sprawie znajduje zastosowanie zasada niedziałania prawa wstecz, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP sprowadzająca się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. 8. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny wniesienia skargi, bowiem pismo organu zawierającego negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono jej pełnomocnikowi w dniu 12 lutego 2015 r., a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane przez pełnomocnika skarżącej listem poleconym w dniu 17 lutego 2015 r. i wpłynęło do siedziby organu 19 lutego 2015 r. Następnie skarga do sądu administracyjnego nosząca datę [...] marca 2015 r., wobec treści pisma organu z dnia [...] lutego 2015 r. (otrzymanego przez pełnomocnika w dniu 2 marca 2015 r.), w którym podtrzymano stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., została nadana listem poleconym w dniu 23 marca 2015 r., czyli przed upływem 30 dni od dnia otrzymania przez pełnomocnika skarżącej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. 9. Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie uiszczenia spornej opłaty, jak i aktualnie. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. 10. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiściła skarżąca, a która przewyższa koszty tej wydruku i dystrybucji jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu uiszczonej przez skarżącą opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110). 11. Odnośnie kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu w 2004 roku, a więc przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, należy stwierdzić, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zawierały regulacji prawnych dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, ani też dotyczących przedawnienia przysługujących w tym zakresie roszczeń. W prawie administracyjnym odmiennie niż w prawie cywilnym brak jest ogólnych przepisów, określających zasady przedawnienia roszczeń wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych łączących stronę z organem. W przypadku badania kwestii przedawnienia w prawie administracyjnym należy, w każdym przypadku odnieść się do konkretnych regulacji prawnych dotyczących danej instytucji prawnej. Tak jak wyżej wskazano skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym nie jest dopuszczalna droga przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Należy bowiem podzielić stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna dochodzonego roszczenia wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Tym samym zainteresowany może dochodzić zwrotu nadpłaconej opłaty zarówno na drodze postępowania administracyjnego, jak i na drodze cywilnoprawnej, wytaczając powództwo o zapłatę przed sądem powszechny. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. 12. Należy rozważyć kwestię przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty w oparciu o unormowania zawarte w prawie administracyjnym. Dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w prawie o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Tym samym dopiero do opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych po dniu 31 grudnia 2009 r. stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Powyższe akty prawne nie mają zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi, które należy traktować jako świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej. Dotyczy to w szczególności stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, którego konsekwencją jest wygaśnięcie zobowiązania uiszczenia przez stronę, czy też zwrotu przez organ opłaty, a zawartych w art. 59 i następne Ordynacji podatkowej. Wynika to z treści wcześniej cytowanego przepisu art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, który stanowi, że do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten nie dotyczy niniejszej sprawy, gdyż dotyczy on spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r. Niniejsza sprawa nie należy do tej kategorii, albowiem sprawa w przedmiocie wydania karty pojazdu i rejestracji pojazdu mechanicznego, w ramach której uiszczono sporną opłatę została zakończona z chwilą zarejestrowania samochodu, w ramach którego to postępowania uiszczono opłatę i wydano kartę pojazdu, czyli w dniu [...] maja 2004r. Regulacja zawarta w art. 115 ust. 1 odnosi się do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów intertemporalnych ustawa wprowadzająca w życie ustawę o finansach publicznych z 2009 roku nie zawiera, a w szczególności dotyczących stosowania przepisów rozdziału III Ordynacji podatkowej, w tym związanych z przedawnieniem zobowiązań dotyczących zwrotu nieopodatkowanych należności budżetowych określonych w art. 60 ustawy o finansach publicznych powstałych przed dniem 1 stycznia 2010 r. Mając na uwadze treść art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz poczynione wyżej uwagi dotyczące stosowania nowych lub dotychczasowych przepisów prawnych do stanu prawnego powstałego przed 1 stycznia 2010 r., należy stwierdzić, że w kwestii przedawnienia stosować należy przepisy dotychczasowe. Oznacza do brak podstawy prawnej do odpowiedniego zastosowania przepisów o przedawnieniu wynikających z rozdziału III Ordynacji podatkowej. 13. W niniejszej sprawie nadto należy podkreślić, że wykładnia dopuszczająca zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2009 roku w tym odnośnie przedawnienia, byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które jak wyżej wskazano nie obwarowywały czynności zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego i stanowiło naruszenie nie tylko zasady "lex retro non agit", ale także zasady demokratycznego państwa prawa i zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za koniecznością zastosowania w niniejszej sprawy ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek (uiszczono opłatę za wydanie karty pojazdu), z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem wcześniej skonsumowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość. Nowa ustawa nie zawsze musi ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia. Oznacza to konieczność przyjęcia do oceny żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu poprzedniego reżimu prawnego tj. obowiązującego w dacie uiszczenia opłaty. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjęcia stosowania danego prawa, pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, obowiązujących w dacie uiszczenia opłaty, gdyż nie ma podstaw do przełamania konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz. Ma to szczególne znaczenie, gdy nowe prawo wprowadza regulacje prawne mniej korzystne do obywatela. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. 14. W oparciu o art. 146 § 2 p.p.s.a. uznano obowiązek Starosty dokonania zwrotu R.R. części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł. Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które uiściły pod rządami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu opłatę w wysokości 500 złotych do zwrotu jej części tj. kwoty 425 złotych. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot powyższych kosztów w kwocie 457 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł