II SA/Go 279/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu [...] marca 2007r. inwestor - PT spółka z o.o. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]. wraz z infrastrukturą na działce o nr ew. [...]. W toku postępowania do udziału w charakterze strony dopuszczone zostało przez organ Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] (dalej zwane Stowarzyszeniem). Następnie w dniu 16 listopada 2007r. do organu wpłynęło pismo inwestora, w którym cofnął wniosek bez podania przyczyn. W dniu 11 grudnia 2007 r. inwestor złożył do organu wniosek o umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętego na skutek wniosku z [...] marca 2007 r. W załączeniu do wniosku inwestor złożył dokument pn. ,,Analiza planowanej inwestycji pod względem kwalifikacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" wskazując, iż do przeprowadzenia planowanego przez inwestora przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu. Z powyższych względów, zdaniem inwestora, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i powinno podlegać umorzeniu. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Burmistrz, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, powołano się na fakt wejścia w życie, z dniem 31 sierpnia 2007 r., rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia [...] listopada 2004 r. w wyniku czego zmienił się wykaz przedsięwzięć, które wymagają wydania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. 3. Na skutek odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przywołanie w decyzji tylko przebiegu postępowania, brak uzasadnienia faktycznego, brak wskazania dowodów na jakich oparto rozstrzygnięcie ze względu na przesłanki art. 105 § 1 oraz § 2 k.p.a. Wskazano, między innymi, że organ I instancji nie odniósł się do wniosku inwestora z dnia [...] grudnia 2007 r. o umorzenie postępowania, nie wystąpił do pozostałych stron z zapytaniem o stanowisko oraz nie rozważył czy wniosek ten jest sprzeczny z interesem społecznym. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero po rozważeniu powyższych okoliczności organ mógłby ocenić czy w istocie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Po wydaniu tej decyzji pismem z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik małżonków K. zgłosiła sprzeciw do wniosku o umorzenie postępowania. 4. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaznaczono, że niezbędnym elementem postępowania koniecznym do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia jest istnienie przedmiotu postępowania. Zdaniem organu przedmiotowe postępowanie ma charakter wnioskowy, jego cechą charakterystyczną jest to, że wszczynane i prowadzone jest na wniosek strony, czyli zależne jest od woli strony. W związku z tym, że inwestor postanowił wycofać swój wniosek i nie jest już zainteresowany merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, organ uznał, iż postępowanie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe i jedyną możliwością jest jego umorzenie. Dodał przy tym, iż bez znaczenia pozostaje sprzeciw wniesiony przez jedną ze stron postępowania. 5. Po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego, co do uchybień formalnych w postępowaniu organu I instancji. Organ wskazał, iż art. 105 w § 1 i § 2 k.p.a. zawiera dwa tryby umarzania postępowania: w § 1 przewidziany jest tryb umorzenia postępowania w przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co powoduje, że powinno być umorzone z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, zaś § 2 przewiduje tryb fakultatywnego umorzenia postępowania, co wiąże się ze spełnieniem określonych przesłanek, z których podstawową, umożliwiającą w ogóle rozważanie zastosowania tego trybu, jest wniosek złożony przez stronę. Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji ma charakter wnioskowy i jest wszczynane wyłącznie na wniosek podmiotu zainteresowanego jej wydaniem. Dlatego sytuacja, w której nie wniesiono wniosku lub go wycofano w trakcie postępowania, uniemożliwia jego wszczęcie lub powoduje odpadniecie elementu podstawowego takiego postępowania, czyli powoduje jego bezprzedmiotowość. A zatem brak przedmiotu postępowania, który zachodzi również w rozpatrywanym stanie faktycznym, powoduje wypełnienie przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w postaci bezprzedmiotowości postępowania i przesądza o konieczności umorzenia postępowania. Za nieuzasadnione uznano obawy odwołującego, że wycofanie wniosku i umorzenie postępowania ma na celu obejście prawa przez inwertora, ponieważ została już wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wymagania decyzji środowiskowej, gdyż jak podano, organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego musi zbadać, czy decyzja środowiskowa jest wymagana. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. [...] SKO uchyliło decyzję z dnia [...] października 2009 r. Burmistrza o lokalizacji celu publicznego, której zarzuciło wiele uchybień formalnych. Między innymi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, szczególnie w zakresie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. 6. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. stowarzyszenie domagało się uchylenia decyzji z dnia 2 lutego 2010 r. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 6-9, art. 11, art. 77, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu jest właściwa do ustalenia czy decyzja wymaga decyzji środowiskowej. Według twierdzeń skarżącego zamiarem inwestora było obejście prawa, gdyż w istocie nie rezygnuje on z przeprowadzenia inwestycji i wycofanie wniosku ma zatem na celu uniknięcie poddania się procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto zdaniem skarżącego przedmiotowe postępowanie nie powinno być umorzone, wskazując na treść powołanych wyroków sądów administracyjnych, w tym tutejszego sądu, m.in. w sprawie o sygn. II SA/Go 412/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Obecna na rozprawie uczestnik T.H., będąca jednocześnie pełnomocnikiem uczestniczki S.K. poparła stanowisko skarżącego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Skarga jest zasadna w granicach sprawy i kompetencji sądu administracyjnego określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, 134 § 1 i 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), które nakazują sądowi administracyjnemu dokonać kontroli zaskarżonego aktu lub czynności także poza zarzutami zawartymi w skardze. 8. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego stanowią przepis art. 105 § 1 albo przepis § 2 k.p.a. W przepisie § 1 art. 105 k.p.a. wskazano przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania, których wystąpienie obliguje organ do umorzenia postępowania administracyjnego z urzędu (ex officio). Natomiast w przepisie § 2 art. 105 k.p.a. mowa jest o umorzeniu fakultatywnym, następującym w trybie wnioskowym i obligującym organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek jest dopuszczalny ze względu na warunki w tym przepisie przewidzianych. Umarzając postępowanie na podstawie § 2 art. 105 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zatem decyzję w ramach uznania administracyjnego, które doznaje ograniczenia ze względu na ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia (sytuacja względnej dyspozycyjności). Spełnienie przesłanek wymienionych we wskazanych przepisach prowadzi do tego samego skutku jednakże mają one charakter logicznie rozłączny i ich zakresy przedmiotowe nie krzyżują się. 9. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być rozmaite. Są to przede wszystkim brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, uprzedni lub następczy brak charakteru sprawy administracyjnej, utrata przez stronę (jedyną) przymiotów, o których mowa w art. 28 k.p.a., także – w szczególnych sytuacjach -zmiana stanu prawnego. Ich wspólną cechą jest, w każdym przypadku, niemożności wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 391, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 520-521, także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). 10. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. stanowi natomiast podstawę do umorzenia postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe w sposób obiektywny, lecz subiektywny tj. stało się ono z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania. Strona ta składając wniosek o umorzenie postępowania wskazuje, iż nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym zastosowania skutku przewidzianego w powołanym przepisie. Umorzeniu nie mogą się bowiem sprzeciwiać inne strony postępowania nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania. Jest jeszcze kolejna obligatoryjna przesłanka: umorzenie postępowania nie może być sprzeczne z interesem społecznym. Sprzeciw nawet jednej ze stron stanowi o niedopuszczalności umorzenia postępowania z tej podstawy. Jednakowoż w nawet w braku sprzeciwu, klauzula interesu społecznego, może w ocenie organu, przemawiać przeciw umorzeniu. Ciężar badania wskazanych okoliczności spoczywa na organie (por. A. Wróbel, op. cit., s. 527) 11. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, jest w jej argumentacyjnej treści wewnętrznie sprzeczna. Organy administracji publicznej obu instancji wydając decyzje jako podstawę prawną umorzenia wskazały § 1 art. 105 k.p.a., czyli bezprzedmiotowość obiektywną postępowania, podczas gdy w treści ich uzasadnienia wskazano na cofnięcie wniosku jako przesłankę, która stała się podstawą umorzenia. Pojęcie bezprzedmiotowości z § 1 art. 105 k.p.a. nie jest pochodną dyspozycji strony i choć nie można wykluczyć, że w danym postępowaniu sytuacji strona może cofnąć wniosek w sprawie bezprzedmiotowej w sensie obiektywnym, to jednak nie akt dyspozycji lecz wyłącznie spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie nakazuje organowi obligatoryjne umorzenie postępowania administracyjnego. Jest to zatem zasadniczo odmienna sytuacja, od przyjmowanej chociażby w procedurach sądowych (por. choćby art. 60 p.p.s.a. lub 203 k.p.c.). Organy wskazując na bezprzedmiotowość postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie zbadały i nie wykazały żadnej z wymaganych prawem przesłanek prowadzących do opisanego skutku. Natomiast błędnie powołały przesłankę nie mającą zastosowania w tym trybie. Cofnięcie wniosku stanowić może jedynie wstępną przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., która w tej sprawie oczywiście nie może mieć zastosowania ze względu na sprzeciw uczestników postępowania (S.K. i Stowarzyszenia). Zadaniem organów było natomiast rozważenie charakteru sprawy przez ustalenie i wyjaśnienie tej przyczyny, która mogła – jeśli wystąpiła- prowadzić do utraty przez przedmiot postępowania któregokolwiek z elementów konstytutywnych sprawy administracyjnej i obligatoryjnego umorzenia postępowania. Kwestie związane z analizą przedmiotowości postępowania w sensie obiektywnym, także podniesione w odwołaniu i skardze wymagały zatem dokładnego wyjaśnienia. W szczególności może to dotyczyć wpływu zmiany stanu prawnego na przedmiotowość niniejszego postępowania, miedzy innymi ze względu na zakres postępowania w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Problem ten zresztą był sygnalizowany w stanowiskach stron i w pierwszej decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2008 r. Już jednak w pierwszej, kasacyjnej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dość wyraziście zakreślono przedmiot ponownego badania. W powtórnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze jest w tym zakresie jedynie wzmianka, z której nie da się wyprowadzić skutku konstytutywnego dla bezprzedmiotowości niniejszej sprawy. Ubogość i sprzeczność prezentowanej argumentacji, rozmijającej się z "istotą" problemu oraz - z tej zapewne przyczyny - zebranego materiału nie pozwala sądowi ocenić, czy w postępowaniu mogła zachodzić albo zachodziła którakolwiek z przesłanek konstytutywnych art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza wiązana ze zmianą stanu prawnego i jego skutkami. Nie jest zresztą rolą sądu administracyjnego samodzielne dokonywanie takich ustaleń i merytoryczne rozstrzyganie sprawy. Prowadzi to do uznania, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa o to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., mającymi wpływ na wynik w sprawy. Z powyższych względów działając w oparciu o treść art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zadaniem organów w ponownym postępowaniu będzie ustalenie, wyjaśnienie oraz uzasadnienie - w danym stanie faktycznym i prawnym - rzeczywistego wystąpienia w sprawie, którejkolwiek z przesłanek skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania określonych w § 1 art. 105 k.p.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.