II SA/Go 281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w rejonie miejscowości Ż., C., S. i S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą nr XXXVIII.206.2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), a także uchwały nr XV.86.2020 Rady Gminy z dnia 28 lutego 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. rejonu. Uchwała w całości stała się przedmiotem wniesionej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi, w której zarzucone zostało jej zapisom istotne naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 8-9 u.p.z.p., § 2 pkt 6, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 724), § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2519), art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) oraz art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1360). Uzasadniając skargę Wojewoda w pierwszej kolejności podniósł, iż niezgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy określono w § 17 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenie podstawowe dla terenu FV - infrastruktura techniczna związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznych, to jest zespołu urządzeń przekształcających energię promieniowania słonecznego na energię użytkową o mocy powyżej 100 kW (...), dla których Studium określonego w Studium jako obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej i urządzeniami towarzyszącymi oraz infrastrukturą komunikacyjną (Rew). Wyznaczony w planie teren FV pokrywa się w 100% z terenem Rew zaznaczonym na rysunku Studium, w związku z tym funkcja związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznych jest funkcją wiodącą i zarazem jedyną wskazaną na danym terenie. Wojewoda zwrócił także uwagę na zaniechanie zapewnienia w planie dla ww. obszaru dostępu do drogi publicznej, do czego zobowiązuje Radę art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W kategorii niezgodności ze Studium Wojewoda przedstawił także przewidzianą w planie odległość elektrowni wiatrowych od alei drzew biegnącej wzdłuż drogi klasy dojazdowej (KDD). Skarżący podkreślił, że zgodnie z ustaleniami Studium elektrownie wiatrowe należy lokalizować w odległości minimum 200 m od alei drzew, licząc od pionowej osi wieży do granicy drzew (str. 28 studium), czego nie uwzględniają ustalenia skarżonego planu. W § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a uchwalono bowiem, że nieprzekraczalna linia zabudowy dotycząca lokalizacji "elektrowni wiatrowych wyznacza linię zabudowy dla obrysu podstawy wieży konstrukcji nośnej i fundamentu (...), w przypadku gdy nie została ona graficznie wyznaczona na rysunku planu lub ustalenia planu nie stanowią inaczej, pokrywa się z linią rozgraniczającą teren funkcjonalny oznaczony na rysunku planu symbolem EW oraz kolejną cyfrą". Ponieważ na rysunku planu nie zostały wyznaczone nieprzekraczalne linie zabudowy, stosownie do powyższego linia ta pokrywa się z linią rozgraniczającą teren funkcjonalny oznaczony na rysunku planu symbolem 1EW i 2EW, umożliwiając w konsekwencji umieszczenie podstawy wieży konstrukcji nośnej i fundamentu elektrowni wiatrowej przy samej ich granicy, w tym także przy terenie drogi (KDD), wzdłuż której znajdują się aleje drzew. Wojewoda zakwestionował nadto prawidłowość przewidzianych w § 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 14 planu odległości elektrowni wiatrowych względem dróg, jak również od terenów, których podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna (MNU). W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę, iż w § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały Rada odstąpiła od określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, do czego zobowiązywał ją przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, odnosząc się do § 10 ust. 1 planu, na mocy którego wzdłuż istniejących i projektowanych sieci infrastruktury technicznej ustala się pasy technologiczne – pasy ochrony funkcyjnej o szerokościach uzależnionych od średnicy oraz typu, zgodnie z przepisami odrębnymi, Wojewoda zwrócił uwagę, że na rysunku planu wzdłuż przebiegającej - przez tereny rolne oraz tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych - linii elektroenergetycznej średniego napięcia nie wyznaczono ani korytarza technologicznego, ani strefy ochronnej. Powyższe skutkuje brakiem możliwości ustalenia na podstawie planu ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z istnienia linii elektroenergetycznej. Wojewoda zwrócił również uwagę na brak korelacji pomiędzy poszczególnymi częściami planu w zakresie, w którym w części tekstowej planu (§ 21 uchwały) przeznacza się na cele nierolnicze grunty rolne zgodnie z rysunkiem planu, zaś na załącznikach graficznych (w tym w legendzie) nie dokonuje się ich dalszego oznaczenia. Organ nadzoru przypomniał, iż w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem jego tekstu. Z tego też względu nie sposób zaakceptować rozwiązań, w których zapis części tekstowej nie znajduje potwierdzenia w części graficznej. Wojewoda wskazał również na nieuprawnioną modyfikację w skarżonym akcie zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640), do której doszło w § 10 pkt 2 uchwały, w którym Rada ustaliła zakaz lokalizacji budynków w granicach stref kontrolowanych sieci gazowych, gdy tymczasem w rozporządzeniu mowa jest o obiektach budowlanych. Na modyfikację przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazywać ma z kolei, w ocenie strony skarżącej, dyspozycja § 11 ust. 10 pkt 3 uchwały, w którym Rada wprowadziła nakaz stosowania wolnostojących pojemników na odpady, gdy tymczasem ustawodawca umożliwia właścicielom nieruchomości realizację obowiązku zbierania odpadów komunalnych także przy zastosowaniu worków. Podnosząc powyższe, Wojewoda zwrócił się do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Wójt Gminy odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi dotyczącego niezgodności zapisów planu miejscowego z ustaleniami Studium podkreślił, iż wskazane w planie przeznaczenie podstawowe dla terenów FV - infrastruktura techniczna związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznych (w miejsce przewidzianego w Studium obszaru rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowej) nie musi stać w sprzeczności z produkcją rolniczą na danym terenie. Wójt powołał się jednocześnie na pkt 3 zasad ogólnych Studium, dopuszczający uzupełnienie funkcji wiodącej o inne funkcje, które nie są względem niej kolidujące. Jednocześnie, zwracając uwagę na zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu FV poprzez drogę wewnętrzną 5KDW łączącą się z drogą dojazdową 4KDD, biorąc pod uwagę charakter układu komunikacyjnego, który nie musi się składać wyłącznie z dróg publicznych, za bezpodstawny w odpowiedzi na skargę uznano zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Wójt Gminy nie podzielił także poglądu Wojewody o niezachowaniu wskazanej w Studium odległości 200 m pomiędzy terenem planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowych, a alejami drzew. Podnosząc, iż zapisy Studium przybierają w tej części formę niewiążących zaleceń Wójt podkreślił, że Studium nie nakładało na Radę obowiązku zachowania ww. odległości. Wypowiadając się w kwestii odległości turbin wiatrowych od drogi, a dokładnie ewentualnego nachodzenia skrzydeł elektrowni na przestrzeń ponad drogą klasy dojazdowej KDD wskutek zastosowania § 18 ust. 2 pkt 14 planu, Wójt wskazał, iż przeciwdziałają powyższemu zapisy § 11 planu, w których zakazuje się lokalizowania jakichkolwiek budowli, z wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, w obszarze linii rozgraniczających dróg (ust. 3), nakazuje się zachowanie - przy pracach związanych z remontem, przebudową lub budową nowych elementów infrastruktury technicznej - stref ochronnych od innych elementów budynków, budowli, uzbrojenia technicznego itd., zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych (ust. 6 pkt 6), jak również zwraca się uwagę, że wszystkie obiekty przewidziane do budowy, przebudowy lub remontu w zbliżeniu lub na skrzyżowaniu z infrastrukturą techniczną podlegają przepisom odrębnym (ust. 6 pkt 7). Odnosząc się do zarzutu lokalizacji terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe w odległości minimalnej 1.450 m od terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową i tym samym niezachowania w planie minimalnej odległości pomiędzy tymi terenami (naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych), Wójt podniósł, iż byłby on zasadny tylko w przypadku, gdyby w planie określono wprost pewną wysokość elektrowni wiatrowej i odległość liczona na podstawie takiej wysokości byłaby mniejsza, aniżeli jej dziesięciokrotność. Nie można obecnie stwierdzić sprzeczności postanowień planu z przepisami tejże ustawy z uwagi na określenie w planie wyłącznie wysokości maksymalnej elektrowni. Wójt podkreślił jednocześnie, iż na mocy ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 23 kwietnia 2023 r., dokonano zmiany w zakresie minimalnej odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, wprowadzając możliwość ich lokalizacji w mniejszej odległości od zabudowy mieszkaniowej niż dziesięciokrotność jej wysokości, o ile zachowana jest minimalna odległość 700 m. Podkreślono również, że istnieje możliwość odstąpienia od uregulowania w planie elementu wskazanego w u.p.z.p. jako element obligatoryjny planu, w tym także do odstąpienia od określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału (§ 6 ust. 2 pkt 4 uchwały), jeżeli przemawiają za tym okoliczności faktyczne na danym terenie. Brak jest przy tym obowiązku szczegółowego uzasadniania w planie przyczyn odstąpienia od uwzględnienia danego elementu, jako że jest to akt normatywny - kształtujący prawo, a nie tłumaczący sposób jego kształtowania. Wójt wyjaśnił końcowo, iż gruntami rolnymi przeznaczonymi na cele nierolnicze, o których mowa w § 21 planu, są tereny oznaczone na rysunku symbolami US, MNU, EW oraz FV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi Wojewody podlegały, w przeważającej mierze, uwzględnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - § 2 pkt 5) i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie do art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na ww. akt, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Precyzując naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego ustawodawca w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególnił istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, albo naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd kontroli planu potwierdził się niewątpliwie pierwszy z zarzutów skargi Wojewody, która w całości koncentrowała się na odstępstwach od zasad sporządzania planu miejscowego, a mianowicie o naruszeniu przez Radę Gminy w zapisach § 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., statuujących jedną z podstawowych zasad planowania przestrzennego, jaką jest wymóg zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Dokonana przez Sąd analiza porównawcza zapisów zaskarżonej uchwały z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (uchwalonego przez Radę Gminy w dniu 29 grudnia 2017 r. - uchwała nr XXXII.184.2017, zmienionego uchwałą nr XIV.74.2019 z dnia 30 grudnia 2019 r.) prowadzić musiała do aprobaty stanowiska o dopuszczeniu się w skarżonym akcie istotnego naruszenia tej zasady powodowanego uchwaleniem planu, w którym przeznaczenie podstawowe ustalone dla terenu FV - infrastruktura techniczna związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznych (...) o mocy powyżej 100 kW (przeznaczenie uzupełniające - teren rolny) jest niezgodne z przeznaczeniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych, jakie dla tego terenu przewidziane zostało w Studium. Brak jest podstawy prawnej do sanowania stwierdzonej powyżej, naruszającej prawo, dowolności organu planistycznego, gdy ten - na etapie uchwalania planu - wbrew wiążącym go ustaleniom Studium zmienia, być może w zależności od aktualnych potrzeb ewentualnego inwestora, przeznaczenie podstawowe określonego terenu, jak również rodzaj przewidzianych na danym terenie elektrowni (różniących się chociażby znacznie powierzchnią zajmowanego przez urządzenia elektrowni terenu), tym bardziej, iż przewidziana w Studium pierwotnie planowana elektrownia wiatrowa była tylko przeznaczeniem dopuszczonym na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, w której Wójt Gminy powołał się na dopuszczoną w Studium w pkt 4 Ogólnych zasad dotyczących "Kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów" możliwości uzupełnienia funkcji wskazanej w Studium, jako wiodąca, o inne niekolidujące z nią funkcje - abstrahując już nawet od stwierdzonej wcześniej nieuprawnionej zmiany w planie przeznaczenia podstawowego omawianego obszaru, w którym na podstawie zapisów planu teren rolny z przypisaną mu w Studium funkcją wiodącą uzyskał status funkcji drugorzędnej, na co zgody w Studium nie ma - trudno w ocenie Sądu już prima facie uznać, iżby funkcja elektrowni fotowoltaicznej miała nie kolidować, nie ograniczać dotychczasowej produkcji rolnej. Nie można w tym wypadku zastosować - jako adekwatnego - orzecznictwa ukształtowanego na tle spraw, w których tereny produkcji rolnej uzupełnia się o instalacje fotowoltaiczne, wskazując, iż pod pewnymi warunkami przeznaczenia te mogą być ze sobą łączone, z tego chociażby powodu, iż skarżona uchwała nie limituje w żaden sposób mocy planowanej elektrowni (wskazując tylko - jako moc minimalną - 100 kW), jak też nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących powierzchni, jaką może ona zajmować. Ponadto podkreślić trzeba, co pomija Wójt w odpowiedzi, że w pkt 4 zasad ogólnych Studium zastrzeżono, iż dopuszczenie to jest możliwe przy pozostawieniu minimum 50% powierzchni terenu o funkcji wiodącej, gdy tymczasem w kontrolowanym planie brak jest zapisów mających na celu wyrównanie areału terenów podstawowych i uzupełniających na terenie funkcjonalnym FV. Na marginesie wyjaśnić jeszcze należy, że z uwagi na określoną jak wyżej moc minimalną planowanej elektrowni, Sąd nie mógł zastosować wnioskowania opartego na odnoszącym się do zapisów studium przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przez Radę Gminy uchwały o jego przyjęciu, o braku sprzeczności zapisów planu ze studium, gdy w planie miejscowym dopuszcza się lokalizację na danym terenie urządzeń fotowoltaicznych o mocy niższej aniżeli 100 kW, mimo że studium takiej lokalizacji nie wskazywało. Naruszenie wymogu zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium przy określeniu w planie przeznaczenia terenu funkcjonalnego FV prowadzić in fine musiało do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały, które teren ten sankcjonowały. Porównanie pozostałych postanowień planu z zapisami Studium skutkowało także stwierdzeniem niezgodności w zapisie odnoszącym się do terenów funkcjonalnych oznaczonych w planie symbolami 1EW, 2EW o przeznaczeniu podstawowym elektroenergetyka, na których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych. W części Studium (pkt 3.30, str. 28) określającej zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy dla obszaru Rew (obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych) w pkt 10 sformułowany został nakaz lokalizowania elektrowni wiatrowych w minimalnej odległości 200 m licząc od osi pionowej wieży elektrowni wiatrowej do granicy lasu i niebędących lasem skupisk drzew o powierzchni 0,1 ha lub większej, cieków wodnych oraz od liniowych elementów krajobrazu, takich jak ciągi drzew wzdłuż dróg lub śródpolnych miedz, mogących być potencjalnym siedliskiem nietoperzy, z kolei w pkt 11 zaleca się zachowanie minimum 200 m m.in. od alei drzew (...). Odzwierciedlenie tych zapisów w planie, w części poświęconej terenom 1EW, 2EW, nastąpiło wyłącznie w § 18 ust. 2 pkt 8 uchwały, w którym dopuszcza się lokalizację wież elektrowni wiatrowych w odległości minimum 200 m od granic kompleksów leśnych (ZL). Prawidłowo wskazane zostało w skardze, iż zastosowanie przyjętej w planie definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy, przy braku jej wyznaczenia na rysunku planu sprawia, iż przebieg jej wytycza linia rozgraniczająca teren funkcjonalny oznaczony na rysunku planu symbolem 1 EW i 2 EW, co jak słusznie wskazuje Wojewoda, przy braku w planie innych - poza odnoszącym się do kompleksu leśnego § 18 ust. 2 pkt 8 uchwały - unormowań prowadzi do nieuwzględnienia narzuconej przez Studium odległości elektrowni od alei drzew, której bieg wzdłuż drogi 4KDD rozdzielającej tereny 1EW i 2EW podnosi Wojewoda i nie kwestionuje w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy. Nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu twierdzenia odpowiedzi na skargę, w których zwraca się uwagę na niewiążący charakter studyjnych zaleceń z pkt 11 zasad zagospodarowania terenu Rew. Po pierwsze, zdaniem Sądu bardziej adekwatnym dla stanu faktycznego terenu rozgraniczającego oba obszary elektrowni wiatrowych są ustalenia Studium sformułowane w pkt 10, podyktowane m.in. koniecznością zapewnienia ochrony gatunkowej nietoperzy, w których dla miejsc mogących być tylko ich potencjalnym siedliskiem, takich jak sporne ciągi drzew wzdłuż dróg, przewiduje się 200-metrową od wież odległość. Po drugie, nawet pominięcie elementu drogi, wzdłuż której biegną drzewa i przyjęcie - jak czyni to organ planistyczny - unormowań z pkt 11, skutkować musiałoby zastosowaniem się do wypływających z niego zaleceń, w których odległość 200 metrów wytyczona została jako odległości minimalna. Użycie parametru odległości minimalnej sprawia, iż odległość ta w planie nie mogłaby zostać ukształtowana poniżej tej wielkości, wiążąc tym samym organ na kolejnym etapie planowania przestrzennego. Stwierdzone przez Sąd zaniechanie wyznaczenia w planie ustalonego w Studium, opisanego jak wyżej parametru odległości, skutkować musiało uznaniem niezgodności planu z aktem planistycznym go poprzedzającym, co stanowi o naruszeniu w tym zakresie zasad jego sporządzania. Sąd uznał ponadto, iż dla uporządkowania kluczowej sprawy lokalizacji wież elektrowni nieodzowne jest stwierdzenie nieważności wszystkich zapisów uchwały odnoszących się do terenów 1EW i 2EW, bowiem kwestia lokalizacji rzutuje na możliwość realizacji inwestycji w jej całokształcie, determinując też in fine zastosowanie pozostałych, odnoszących się do tych terenów ustaleń planu. Sąd wziął przy tym pod uwagę wytyczne judykatury, nakazujące uwzględnienie rozmiaru i rangi naruszeń, jak również to, czy pozostawienie w mocy pozostałych unormowań planu nie uczyni go nieczytelnym, bądź niekompletnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1287/11). Ponieważ celem podjęcia zaskarżonej uchwały było de facto przede wszystkim wprowadzenie na obszarze zlokalizowanym pomiędzy miejscowościami [...] dwóch terenów funkcjonalnych, tj. terenu lokalizacji paneli fotowoltaicznych (FV) oraz terenu lokalizacji elektrowni wiatrowych (1EW, 2EW), już samo uwzględnienie przez Sąd, iż omówionymi powyżej istotnymi naruszeniami zasad sporządzenia planu, skutkującymi koniecznością stwierdzenia nieważności, dotknięte były zapisy planu odnoszące się właśnie do obu tych terenów funkcjonalnych, prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co zgodne było także z wnioskowaniem Wojewody. Uwzględnienie konieczności zachowania wymaganej zapisami Studium odległości elektrowni wiatrowych od alei drzew i tym samym drogi sprawi, że bezprzedmiotowe staną się zarzuty skargi, w których Wojewoda zwracał uwagę na możliwość lokalizowania fundamentów podstaw wieży elektrowni wiatrowej przy granicy jezdni i wskazywał na negatywne skutki takiej lokalizacji. Z uwagi na stwierdzenie nieważności całego planu pozbawione doniosłości prawnej byłyby także wywody odnoszące się do prawidłowości przyjętej w planie odległości minimalnej 1.450 m, dzielącej tereny EW od terenów MNU, a to wobec aktualnego brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zezwalającego na określenie w planie tejże odległości jako nie mniejszej niż 700 m. Mimo iż ocena przez Sąd słuszności kolejnych zarzutów skargi nie ma już znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd uznał za celowe przedstawienie rezultatów kontroli także pozostałych, podważanych przez Wojewodę zapisów uchwały. I tak, Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody o naruszeniu w zapisach planu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zobowiązującego do określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wskutek niezapewnienia dla terenu oznaczonego symbolem FV dostępu do drogi publicznej. Na podstawie uszczegóławiającego powyższy wymóg planu przepisu § 4 pkt 9 mającego w sprawie zastosowanie - na mocy przepisu przejściowego § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2021 r., poz. 2404) - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny m.in. zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a), a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b), nie można wnioskować, iżby obowiązkiem gminy było wprowadzenie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń, na mocy których każda działka ewidencyjna winna mieć zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w myśl którego przez dostęp ten należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten ustanawia zatem w charakterze dostępu do drogi publicznej również dostęp pośredni, w tym poprzez drogę wewnętrzną. Ugruntowane jest nadto w orzecznictwie z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, iż elementem układu, rozwiązań komunikacyjnych są również drogi wewnętrzne, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1192/21, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15). Analiza części graficznej planu wskazuje, iż teren FV przewidziany został w środkowej części działki nr 280, mającej dostęp do drogi wewnętrznej 5KDW, połączonej z drogą dojazdową 4KDD, zaliczającą się do najniższej kategorii dróg publicznych. Tym samym plan, zapewniając możliwość obsługi komunikacyjnej terenu FV, przy jednoczesnej zgodzie z zapisami § 11 części tekstowej planu, stanowił o prawidłowej realizacji przez Radę wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd za słuszną z kolei uznał tę część skargi, w której Wojewoda zwrócił uwagę na naruszenie - w § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały - art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, iż Rada odstępując w § 5 ust. 2 pkt 4 planu od ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości "z uwagi na brak takiej konieczności", w dalszych zapisach planu (rozdział 3) zasady te niekonsekwentnie ustanawia, o czym świadczą chociażby przywołane w odpowiedzi na skargę przepisy odnoszące się do terenów funkcjonalnych US i 4ZL, w których unormowana została powierzchnia minimalna działek powstałych po podziale (składająca się na szczegółowe zasady i warunki, o których mowa w wyliczeniu z § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia). O ile możliwe jest przyjęcie jako słusznej argumentacji skargi o dużym areale działek składających się na obszar objęty planem, podważających sens ustalenia szczegółowych zasad ich scalania, o tyle stwierdzone powyżej ustanowienie, wbrew odstąpieniu z rozdziału II, szczegółowych zasad i warunków podziału dla obszarów US i 4ZL, przy uwzględnieniu także charakteru pozostałych wyznaczonych w planie terenów funkcjonalnych i argumentu o dużym areale działek prowadzić musi do uznania, że nieuprawnione było dokonane w § 5 ust. 2 pkt 4 odstąpienie od ustanowienia szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości. Dodatkowo, z uwagi na okoliczności zawarcia szczegółowych zasad podziału nieruchomości objętych planem m.in. w § 15 ust. 2 pkt 11, w którym Rada określiła dla terenu funkcjonalnego 4ZL o przeznaczeniu podstawowym las minimalną powierzchnię działki po podziale geodezyjnym (5.000 m2), wskazać należy na jego niezgodność z aktem prawnym wyższego rzędu jakim jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Na mocy art. 92 ust. 1 oraz art. 101 ust. 2 ww. ustawy przepisów jej działu III, rozdziałów 1 i 2 dotyczących podziału i scalania nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Umieszczenie zatem w ustaleniach zaskarżonego planu postanowień dotyczących podziału nieruchomości położonej na terenie leśnym, naruszyło w sposób istotny ww. przepisy. Odnosząc się z kolei do dyspozycji § 10 ust. 1 planu oraz uwzględniając okoliczność zaniechania wyznaczenia w jego części graficznej, wzdłuż istniejącej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, pasów ochrony funkcyjnej oraz pasów technologicznych, Sąd podzielić musiał zarzut skargi o naruszeniu przez organ planistyczny Gminy przepisów art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., zobowiązujących do obligatoryjnego zamieszczenia w planie granic i sposobu zagospodarowania terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, jak również szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Pełna aprobata przez Sąd stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 2246/20) oraz z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 180/19) - traktującego jako oczywistą konieczność wyznaczania w planach strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczania pasa technologicznego, celem umożliwienia prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń - a także w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 3083/13), wskazującym, iż samo określenie w planie szerokości pasów technologicznych oraz sposobu ich pomiaru, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu jest niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że pasy technologiczne stanowią wiążące ustalenia planu, prowadzić musiała do konkluzji o powinności precyzyjnego i jednoznacznego wskazania przez Radę Gminy w części graficznej planu granic powyższych obszarów z ograniczeniami wynikającymi z istnienia linii elektroenergetycznej średniego napięcia, przy uwzględnieniu wymagań odległościowych dla sieci elektroenergetycznych określonych w specjalistycznych przepisach technicznych (normy PN-EN). O istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu świadczy nadto podnoszony w skardze i potwierdzony przez Sąd brak spójności pomiędzy § 21 części tekstowej planu, a jego załącznikami graficznymi, z uwagi na zaniechanie wyznaczenia w legendzie oraz na rysunkach planu gruntów rolnych przeznaczonych, stosownie do § 21, "zgodnie z rysunkiem planu" na cele nierolnicze. Powyższe narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną m.in. w zgodzie z przepisami odrębnymi, w tym z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wedle którego na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Żadnego wpływu na stwierdzone naruszenie nie może wywierać sformułowane w odpowiedzi na skargę wyszczególnienie tychże gruntów, bowiem informacja o nich winna być wyprowadzana z treści samego aktu planistycznego. Przyznać należało również słuszność tej części skargi, w której zarzucone zostało dokonanie - w zapisie § 10 ust. 2 planu - jednocześnie zawężającej modyfikacji § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640). Końcowo stwierdzić należało także - jednakże z uzasadnieniem odbiegającym od argumentacji skargi - naruszenie prawa powodowane przyjęciem regulacji § 11 ust. 10 pkt 3 planu, w którym organ planistyczny ignorując przyznaną mu delegację ustawową wykroczył poza dopuszczalny zakres ustaleń planu określony w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych nie można bowiem wyprowadzić podstawy do formułowania w planie nakazów i obowiązków odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów, które - stosownie do art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1469) - winny być uregulowane w innym akcie prawa miejscowego, a mianowicie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Słuszność zajętego przez Sąd stanowiska potwierdzają także wcześniejsze judykaty, w których neguje się możliwość umieszczania zapisów odnoszących się do gromadzenia i usuwania odpadów wśród regulacji uchwalanych w ramach władztwa planistycznego gminy, które z samej istoty odnosi się wyłącznie do sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie zachowania osób fizycznych lub prawnych w związku z ich obowiązkiem, jako właścicieli, utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości (wyrok WSA: w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 8/15, we Wrocławiu z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 264/13). Podkreślić dodatkowo należy, że stwierdzonym jak wyżej naruszeniem dotknięte były wszystkie cztery punkty ust. 10 § 11, w których Rada - określając ustalenia obowiązujące na całym obszarze objętym planem - odniosła się do gromadzenia i usuwania odpadów. Wracając jeszcze do argumentacji samej skargi, informacyjnie przywołać należy pogląd najnowszego orzecznictwa, w którym - aprobując nałożenie w regulaminie utrzymania czystości (...) obowiązku stosowania przez właścicieli nieruchomości, przy zbieraniu odpadów komunalnych, wyłącznie pojemników - z dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyprowadza się pogląd o prawie rady gminy do wyboru w regulaminie jednej z opcji gromadzenia odpadów komunalnych (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 781/22). W konkluzji powyższych wywodów wskazać należało, iż podstawę prawną do stwierdzenia przez Sąd nieważności skarżonego aktu stanowił art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.