II SA/Go 282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi C. spółki z o.o. spółki komandytowej na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia numerów porządkowych budynków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz C. spółki z o.o. spółki komandytowej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. C sp. z o.o. s.k. zwróciła się do Prezydenta Miasta o ustalenie numeru porządkowego budynku naziemnego znajdującego się w trakcie budowy, usytuowanego w [...], nr dz. ew. [...] Pismem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] Prezydenta Miasta zawiadomił Spółkę, iż zgodnie z art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.; dalej jako p.g.k.) oraz w oparciu o rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 125; dalej jako rozporządzenie), dla wskazanych we wniosku budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej położonych w [...] dotychczas przy ul. [...] na działce nr [...], ustala się następujące numery porządkowe, zgodnie z załącznikiem graficznym: 52 - dla budynku oznaczonego roboczo literą e, 54 – dla budynku oznaczonego roboczo literą d, 56 – dla budynku oznaczonego roboczo literą c, 58 – dla budynku oznaczonego roboczo literą b, 60 – dla budynku oznaczonego roboczo literą a, przyporządkowane do ul. [...]. Mając powyższe na uwadze organ poinformował, iż adres ul. [...] ulega likwidacji. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. C sp. z o.o. s.k., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. polegającą na ustaleniu numerów porządkowych budynków, zarzucając organowi naruszenie: - art. 47a p.g.k. przez jego niezastosowanie i dowolne ustalenie numeracji budynków położonych na nieruchomości usytuowanej przy ul. [...], wbrew zasadom określonym przez ustawodawcę i z pominięciem dokumentów z ewidencji gruntów, co w rezultacie doprowadziło nie tylko do zmiany nazwy ulicy na [...], ale także do zmiany obrębu położenia nieruchomości, - § 5 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędne zastosowanie i ustalenie dla nowobudowanych budynków na nieruchomości położonej dotychczas przy ul. [...] nowego adresu i ustalenie numerów porządkowych zgodnie z przyjętym przez Prezydenta adresem, z pominięciem ewidencji gruntów i podczas braku zaistnienia przesłanek pozwalających na takie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o usunięcie skutków naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta oraz o zobowiązanie organu do podjęcia wszelkich innych koniecznych czynności niezbędnych do usunięcia naruszenia prawa w zakresie objętym skargą, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nadał numery porządkowe inne, aniżeli wynika z ewidencji gruntów, tj. przypisał działkę skarżącej do innego obrębu geodezyjnego ([...]), zamiast do dotychczasowego ([...]) i uznał przy tym, że położona jest ona przy innej ulicy (u. [...] zmienił na ul. [...]). Tymczasem w ewidencji gruntów nieruchomość położona jest w obrębie [...], a nie [...], co znajduje potwierdzenie w geoportalu oraz w księdze wieczystej nieruchomości. Następnie skarżąca wskazała, iż postępowanie w sprawie nadania numeru porządkowego sprowadza się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m. in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości (§ 5 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia). Nie można zatem określać położenia nieruchomości wbrew mapom i ewidencji gruntów, a także informacjom zawartym w geoportalu. Co więcej, w wyniku działania organu zlikwidowano numer 2 przy ul. [...]. W ewidencji pozostał zatem nr 1 i 3, 4 i dalsze. Takie działanie organu należy uznać za nieuprawnione. Organ nie może bez uzasadnienia znieść adresu. Działanie organu spowodowało, że wszystkie dane nieruchomości zawarte w rejestrach publicznych i w księdze wieczystej nieruchomości są nieprawidłowe. Organ nie uzasadnił swojego działania, arbitralnie decydując nie tylko o numerze porządkowym budynków, ale o położeniu nieruchomości w ogóle poprzez zniesienie jej dotychczasowego adresu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, iż ulica [...] oznaczona jest numerem działki [...] i działka skarżącej (nr [...]) przylega bezpośrednio do tej ulicy. Według informacji z rejestru gruntów Starosty działki nr [...] (działka ta sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej), [...] leżą przy ul. [...]. Analogicznie – wg danych z rejestru gruntów na dzień 29 kwietnia 2019 r. – również działka skarżącej leży przy tej ulicy. Według danych z rejestru gruntów adres ul. [...] jest przypisany dopiero do działki [...], natomiast działka nr [...] z adresem ul. [...] leży naprzeciwko działki [...]. Działki te nie sąsiadują z działką skarżącej. Następnie organ, powołując treść art. 47a ust. 1 pkt 1, ust. 4 pkt 5 lit. a) p.g.k. oraz § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, uznał za prawidłowy sposób ustalenia punktów adresowych budynków (nadając im numery porządkowe od 52 do 60 i określając ich położenia jako ulicę [...]), bowiem budowane na nieruchomości skarżącej (dz. nr [...]) budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej zwrócone są w stronę ul. [...], a jedyny wjazd oraz zjazd na nieruchomości następuje na działkę drogową nr [...] – tj. na ulicę [...]. Następnie organ wskazał, iż nadając numery porządkowe kierował się wytycznymi § 5 ust. 2 rozporządzenia. Numery zostały nadane w sposób zapewniający przestrzenną regularność oraz ciągłość numeracji z numeracją budynków położonych przy ul. [...]. Sposób nadania numerów odpowiada także wymogom § 5 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Organ zauważył też, iż wbrew twierdzeniom skarżącej obręb ewidencyjny nieruchomości nie uległ zmianie i nadal leży ona w obrębie 45. Organ podał ponadto, że przy nadawania numerów porządkowych kierował się koniecznością umożliwienia jak najszybszego dotarcia do wskazanej nieruchomości służbom takim jak pogotowie, policja, straż pożarna czy też poczta. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, iż zmiana oznaczenia wynikała z tego, że poprzedni numer był przypisany do budynku, który już nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była ocena legalności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta opisanej w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2019 r. skierowanym do C sp. z o.o. s.k., polegającej na ustaleniu numerów porządkowych pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, znajdujących się w trakcie budowy i likwidacji dotychczasowego adresu nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że czynność właściwego organu gminy, polegająca na nadaniu lub zmianie albo odmowie nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości nie następuje w drodze decyzji, czy postanowienia, ale jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej (np. wyroki NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11, z 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07; wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2014 r., III SA/Łd 1191/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2019 r., II SA/Wr 870/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA ). Kontrola sądowoadministracyjna takich czynności dokonywana jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę podjęcia czynności nadania numerów porządkowych budynków na nieruchomościach stanowią przepisy powołanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w art. 47a ust. 1 stanowi, że do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów oraz umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Z art. 47a ust. 3 pkt 1 p.g.k. wynika, że ewidencję miejscowości, ulic i adresów zakłada się m.in. na podstawie ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości. Zgodnie z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) tej ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera m.in. dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Zgodnie zaś z art. 47a ust. 5 p.g.k. kompetencja do ustalania numerów porządkowych budynków przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który dokonuje tej czynności z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają mają obowiązek – stosownie do przepisu art. 47b ust. 1 omawianej ustawy – umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Przepisy p.g.k. nie normują natomiast szczegółowych zasad, według których następuje nadawanie numerów porządkowych nieruchomościom lub ich zmiana, odsyłając w tym zakresie do również powołanego już rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, numery porządkowe, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) ustawy, ustala się w procesie zakładania ewidencji, a w uzasadnionych przypadkach także w procesach jej aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany, wykorzystując do tego celu: 1) ewidencję numeracji porządkowej nieruchomości; 2) ewidencję gruntów i budynków; 3) bazy danych obiektów topograficznych (BDOT500 i BDOT10k); 4) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takich planów - decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; 5) ortofotomapę cyfrową. Stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia na adres budynku składają się informacje: 1) nazwa województwa i jego identyfikator TERYT; 2) nazwa powiatu i jego identyfikator TERYT; 3) nazwa gminy i jej identyfikator TERYT; 4) rodzaj i nazwa jednostki pomocniczej (sołectwo, dzielnica, osiedle i inne); 5) nazwa miejscowości o statusie miasta lub wsi i jej identyfikator TERYT; 6) nazwa miejscowości stanowiącej część miasta lub wsi i jej identyfikator TERYT; 7) nazwa ulicy lub placu i jej identyfikator TERYT; 8) numer porządkowy; 9) kod pocztowy. W orzecznictwie wskazuje się, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest zatem możliwe ustalenie numeru porządkowego budynku poza procesem założenia dla niego ewidencji lub procesami jej aktualizacji (zmiany, uzupełnienia - zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Rz 43/17, CBOSA) Przesłanki materialnoprawne aktualizacji danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, ich uzupełnienia lub zmiany zostały wskazane w § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się, jeżeli: 1) nastąpiła zmiana danych, o których mowa w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz § 6 ust. 3; 2) w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwalenia jego zmiany rozszerzeniu uległy tereny przeznaczone pod budownictwo; 3) został wybudowany budynek, który nie był przedmiotem prognozy przy zakładaniu ewidencji; 4) zostały utworzone nowa ulica lub plac w drodze nadania nazwy ciągowi komunikacyjnemu; 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie; 7) w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych została ustalona nowa urzędowa nazwa miejscowości. Stosownie do § 9 ust. 3 rozporządzenia obiekt "ulica" kończy swój cykl istnienia w bazie danych ewidencji, jeżeli nazwa ulicy została zniesiona w drodze uchwały właściwej rady gminy i nie nadano nowej nazwy. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia obiekt "punkt adresowy" kończy swój cykl istnienia w bazie danych ewidencji, jeżeli: 1) nastąpiła rozbiórka budynku, z którym jest związany punkt adresowy, a jednocześnie grunt, na którym znajdował się rozebrany budynek, został przeznaczony na inne cele niezwiązane z zabudową budynkami; 2) na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustały przesłanki do prognozowania budynku, z którym jest związany ten punkt adresowy. Wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie organ nie odwołał się do żadnej z powyższych przesłanek. Z powyższych wywodów wynika, że procedura podejmowania czynności polegającej na nadaniu numeru porządkowego nieruchomości lub jego zmianie została szczegółowo i wyczerpująco uregulowania przez prawodawcę. Czynność ta stanowi jedną z prawnych form działania administracji, mających wyraźną podstawę prawną wynikającą z aktu normatywnego i wywołującą określone skutki prawne. Dlatego postępowanie w przedmiocie nadania (aktualizacji, uzupełnienia lub zmiany) numeru porządkowego nieruchomości - choć jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m. in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości - musi znajdować poparcie w konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a działanie organu musi być celowe i uzasadnione. Nadanie numeru porządkowego jest rezultatem pewnego ciągu czynności procesowych, które powinien podjąć właściwy organ gminy podporządkowany w tym zakresie regulacji ustawowej i aktu wykonawczego, ale niewątpliwie nie jest to formuła klasycznego postępowania administracyjnego i nie znajdują do niego zastosowania wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi jednak rodzaj postępowania administracyjnego i z tego względu powinny być w nim zapewnione podstawowe standardy procesowe, konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada legalizmu (por. powołany już wyrok WSA we Wrocławiu z 27 marca 2019 r., II SA/Wr 870/18, CBOSA). Dokonując więc przedmiotowej czynności materialno-technicznej, której wyrazem było skierowane do strony zawiadomienie z dnia [...] marca 2019 r., Prezydent Miasta powinien był wskazać konkretną podstawę prawną, na której oparł tę czynność. Z kolei podjęcie czynności w oparciu o konkretny przepis powinno być konsekwencją i wyrazem ustalonego w sprawie stanu faktycznego popartego konkretnymi okolicznościami, faktami, danymi. Tymczasem w sprawie organ jako podstawę zaskarżonej czynności wskazał ogólnikowo art. 47a p.g.k. oraz rozporządzenie. W rezultacie organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z powodem podjęcia takiej czynności oraz z argumentacją leżącą u jej podstaw, a Sądowi uniemożliwił ocenę prawidłowości jej dokonania, bowiem w oparciu o tak sformułowaną podstawę prawną nie sposób wywieść okoliczności stanowiących podstawę podjętej czynności. Tym bardziej, że z zaskarżonej czynności nie wynika z jakich powodów organ zmienił dotychczasowy adres, do którego przypisana była nieruchomość oraz na jakiej podstawie adres ul. [...] uległ likwidacji. W aktach administracyjnych, poza wnioskiem strony z dnia [...] marca 2019 r. o ustalenie numeru porządkowego, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji poprzedzającej dokonanie zaskarżonej czynności. Organ dokonując zaskarżonej czynności powinien był nie tylko poprzeć ją konkretnie sprecyzowaną podstawą prawną, lecz także zobowiązany był do zgromadzenia w aktach administracyjnych procedury poprzedzającej podjęcie czynności odpowiednio dokumentów zawierających dane źródłowe wymienione w § 5 ust. 1 rozporządzenia (np. dane wynikające z dotychczasowej ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości lub z ewidencji gruntów i budynków) (por. powołany już wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r., II SA/Rz 43/17, CBOSA). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych uchybień proceduralnych, Sąd został pozbawiony w istocie rzeczy możliwości merytorycznej kontroli prawidłowości dokonanej czynności materialno-technicznej, pozwalającej na zweryfikowanie zgodności z prawem dokonanej czynności. Należy też zauważyć, iż organ w odpowiedzi na skargę zaprezentował dość obszerną argumentację dotyczącą podjętej czynności materialno-technicznej, powołując przy tym konkretne przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne, które miały lec u jej podstaw. Niemniej stanowisko to nie może być przesłanką dla stwierdzenia prawidłowości podjętej czynności, nie może bowiem jej uzupełniać ani zastępować. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 697 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 200 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, odpowiadające wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).