II SA/Go 284/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D.B. na decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczeniem dnia [...] maja 2002 r. stwierdził u D.B. znaczny stopień niepełnosprawności ustalając go bezterminowo (na stałe). W dniu 28 września 2017 r. D.B. złożyła w Miejskim Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o zmianę wskazanego orzeczenia podając jako przyczynę i potrzebę złożenia wniosku zmiany numeru i serii jej dowodu osobistego oraz nazwy i siedziby Zespołu Orzeczniczego (która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2013r.). W dniu [...] października 2017r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał wnioskodawczyni zaświadczenie o ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 17 października 2017 r. D.B. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym tożsamy z powyżej złożonym i odnoszący się do niego odrębny wniosek o zmianę orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2002 r., ponownie podając jako przyczynę i potrzebę złożenia wniosku zmiany numeru i serii jej dowodu osobistego oraz nazwy i siedzibyorganu. Wniosek ten przekazany przez Kolegium pismem z dnia [...] października 2017r. Wojewódzkiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jako organowi właściwemu. Po wymianie korespondencji z wnioskującą, w nawiązaniu do pisma Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2015r., Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności pismem z dnia [...] grudnia 2017r. zwrócił się do skarżącej o wskazanie interesu prawnego, jaki posiada w zmianie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2002 r. i sprecyzowanie czy wniosek ten jest wnioskiem o uchylenie decyzji w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] stycznia 2018r. D.B. stwierdziła, że nie rozumie otrzymanego pisma, ale jej intencją jest uchylenie (zmiana) orzeczenia z dnia [...] maja 2002 r. konieczna ze względu na zmianę numeru i serii jej dowodu osobistego oraz nazwy i siedziby Zespołu Orzeczniczego. 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności odmówił zmiany wskazanego wyżej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2002 r. Zdaniem organu zmiana numeru i serii dowodu osobistego strony oraz adresu siedziby organu nie jest podstawą prawną do zmiany ostatecznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w trybie art. 155 k.p.a. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał również art. 154 § 2 k.p.a. 3. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez D.B., w którym podtrzymała ona swoje dotychczasowe stanowisko, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił zaskarżoną decyzję Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 20187 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie przed organem I instancji było dotknięte uchybieniami formalnymi, przez co kwalifikuje się do ponownego przeprowadzenia, a decyzja je kończąca - do uchylenia. Jak podkreślił organ odwoławczy orzeczenie zaliczające do stopnia niepełnosprawności z pewnością jest - określoną w art. 155 k.p.a. - decyzją, na mocy której strona nabywa prawo, gdyż przyznaje ono status osoby niepełnosprawnej. Zgodnie z art. 3. ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), orzeczenie ustalające stopień niepełnosprawności stanowi podstawę do przyznania ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Przesłanki uchylenia lub zmiany takiej decyzji określone są w art. 155 k.p.a. Co za tym idzie, decyzja w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji powinna mieć w swojej podstawie prawnej art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji MZON ogranicza się jedynie do art. 154 § 2 k.p.a., a w związku z nim powinien być wskazany także art. 155 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane byłoby, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ze stosownym wyprzedzeniem, organ I instancji zwrócił się do strony z informacją, iż w jej sprawie prowadzone jest postępowania w trybie art. 155 k.p.a., które zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej wraz z pouczeniem, że ma ona prawo zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie organu odwoławczego pismo Miejskiego Zespołu z dnia [...] grudnia 2017 r. nie spełnia tych wymogów. Nadto zawiadomienie MZON z dn. [...] stycznia 2018 r. przekazujące odwołanie wraz z aktami sprawy do WZON, które wydane zostało na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jest bezprzedmiotowe. Stanowi ono zawiadomienie o przekazaniu podania wg właściwości (co wynika zarówno z przytoczonej podstawy prawnej, jak i z jego uzasadnienia). Natomiast odwołanie zainteresowanej zostało złożone zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową - odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 k.p.a.). MZON powinien natomiast przekazać przedmiotową sprawę zawiadomieniem wydanym w oparciu o art. 133 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał Miejskiemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien zapewnić wnioskodawczyni czynny udział w każdym stadium postępowania a następnie wydać decyzję zgodną z art. 107 k.p.a. 4. W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (data podana i data nadania) uznanym przez sąd za sprzeciw od decyzji kasacyjnej w rozumieniu art. 64a i 64 b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej domagając się uwzględnienia jej wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Właśnie mające wpływ na wynik sprawy istotne uchybienia procesowe, dostrzeżone poza granicami sprzeciwu obligują sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. 6. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona na skutek wniesienia sprzeciwu na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania uchybień prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie jest zatem ocena, czy decyzja kasacyjna wydana przez organ wypełniała szczególne przesłanki zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Jak wskazano to w uzasadnieniu projektu nowelizacji, co potwierdza aktualne orzecznictwo i doktryna, zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por.np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r., poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. 7. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji w oczywisty sposób w sprawie nie wystąpił. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność przepisu art. 136 k.p.a. Wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając wątpliwą trafność niektórych z nich, nie są przyczynami kasacyjnymi. Nie są nimi ani wada podstawy prawnej decyzji, ani też kwestia pouczenia strony. Obie bowiem wady mogą być bez problemu konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, tym bardziej w tak prostej sprawie. Podkreślić należy, że współczesny kształt postępowania odwoławczego kładzie bowiem nacisk na reformatoryjny, merytoryczny charakter rozpatrywania sprawy, co sprzyja sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. Po wprowadzeniu dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego (coraz powszechniejsze są rozwiązania jednoinstancyjne). Model, który reprezentuje decyzja odwoławcza dawno już funkcjonuje. Odnosząc się do stwierdzonych uchybień wskazać należy, że organ I instancji w podstawie prawnej (na wstępie decyzji) powołał art. 154 § 2 k.p.a., ale w uzasadnieniu rozważał już art. 155 k.p.a. Tego typu uchybienia, podobnie jak, mówiąc oględnie, nienajlepsze pod względem warsztatowym uzasadnienie decyzji organu I instancji, nie są i nawet w poprzednim w stanie prawnym nie były przyczynami kasacyjnymi. Podobnie uchybienia dotyczące udzielonej informacji, mogą być sanowane na etapie drugiej instancji, jeśli nie godzą w prawa strony. Mając na względzie treść wniosku skarżącej, od początku opartego na tych samych twierdzeniach i prostego do kwalifikacji prawnej, o istotnym dla wyniku sprawy naruszeniu gwarancji procesowych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. nie można w sprawie mówić.Tym bardziej nie są powodem do uchylenia decyzji uchybienia formalne związane z przekazaniem odwołania. Organ odwoławczy może oczywiście, jeśli dostrzeże jakieś wady prawne, wytknąć je organowi I instancji w uzasadnieniu decyzji, by eliminować podobne błędy w przyszłości, ale nie może uchylać się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, jeśli nie zachodzą w niej, tak jak w niniejszym przypadku, przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. 8. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów zaskarżona decyzja, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podlegała uchyleniu. W toku ponownego badania sprawy Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uwzględni, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną oraz wskazania co do zakresu postępowania odwoławczego i kompetencji organu II instancji zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia odwołania i załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony przepisami art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 k.p.a.