II SA/Go 285/08

Dnia 19 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją administracyjną z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej: u.s.p, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), zwanej dalej: u.s.k.o, oraz art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, z uwzględnieniem § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 246, poz. 2469), stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], przyznającej P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu w/w decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], w sprawie odmowy udzielenia Panu P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, jak i decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], w przedmiocie wydania P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu, a mianowicie rozpatrzenia wniosku P.K. - na podstawie tych samych dokumentów - o nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów mechanicznych na podstawie art. 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jak wynika z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, warunku tego P.K. nie spełniał zarówno w dniu wydania decyzji Starosty o odmowie nadania uprawnienia diagnosty, jak i w dniu wydania przez Starostę decyzji nr [...] o nadaniu stronie tego uprawnienia. Okoliczność ta przesądziła o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu [...] marca 2004r. P.K. złożył wniosek skierowany do Starosty wydanie mu uprawnień diagnosty. W dniu [...] marca 2004 r. podobny wniosek P.K. złożył w Starostwie. W tym czasie wnioskodawca zameldowany był na pobyt stały w [...], zaś na pobyt czasowy we [...]. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Starosta wydał decyzję nr [...], na mocy której nadał P.K. uprawnienia diagnosty. Z kolei, w dniu [...] kwietnia 2004 r., Starosta wydał decyzję Nr [...] w sprawie odmowy udzielenia Panu P.K. uprawnień diagnosty. Decyzja Starosty doręczona została wnioskodawcy w dniu 16 kwietnia 2004 r., natomiast decyzja Starosty w dniu 21 kwietnia 2004 r. W dniu [...] kwietnia 2004 r. Starosta wydał - na wniosek P.K. - decyzję nr [...], na mocy której ponownie nadał wnioskodawcy uprawnienia diagnosty, "rozszerzając" jednocześnie zakres uprawnień. W dniu [...] lutego 2005 r. P.K. zameldował się na pobyt stały we [...]. W tym samym dniu w/w złożył w Starostwie wniosek o nadanie nowego uprawnienia diagnosty w związku ze zmianą przepisów. Decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], przyznano P.K. uprawnienia diagnosty. W rubryce "uwaga" w decyzji Nr [...] wpisana została adnotacja, iż "uprawnienie to jest tożsame jak uprawnienie nr [...], zmieniono jedynie numer uprawnienia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] lipca 2005r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], nadającej Panu P.K. uprawnienia diagnosty. Decyzją z tego samego dnia, Nr [...], Kolegium stwierdziło również nieważność decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...], nadającej w/w "rozszerzone" uprawnienia diagnosty. W wyniku złożonych przez stronę wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...]. Skargi wniesione przez P.K. na ostatnie z wymienionych decyzji Kolegium zostały oddalone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 905/05 oraz z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go906/05. Nieważność opisanych wyżej decyzji Starosty była konsekwencją naruszenia _ właściwości miejscowej przez ten organ (art. 19 i 21 § 1 pkt 3 k.p.a), albowiem w dniu wydania obu decyzji P.K. był mieszkańcem [...], a nie [...]. Ponadto decyzje Starosty weszły w życie już po doręczeniu stronie decyzji Starosty w przedmiocie odmowy nadania P.K. uprawnień diagnosty. Zarówno decyzje Starosty, jak i decyzja Starosty, dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu, a mianowicie rozpatrzenia wniosku P.K. na podstawie tych samych dokumentów o nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów mechanicznych na podstawie art. 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz.U. Nr 208, poz. 1769). Decyzje Starosty dotyczyły zatem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. organ l instancji wystąpił do niego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w przedmiocie wydania P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu wniosku organ opisał okoliczności wydania w/w decyzji stwierdzając, że w świetle orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., decyzja ta dotknięta jest wadą określoną wart. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ l instancji dodatkowo wskazał i uzasadnił, że w dniu wydania przez Starostę decyzji nr [...] P.K. nie spełniał warunków niezbędnych do nadania mu uprawnienia diagnosty, przewidzianych w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (nie posiadał wymaganej praktyki). Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], w przedmiocie wydania uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów. Od zaskarżonej decyzji, wniosek o jej ponowne rozpatrzenie złożył P.K., w którym wskazał, iż: - w prowadzonym postępowaniu strona pozbawiona była możliwości czynnego i konstruktywnego uczestnictwa w sprawie, przez co naruszony został art. 10 § 1 kpa, - organ pomimo obowiązków wynikających z art. 9 kpa nie informował stron w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Strona do chwili wydania decyzji nie znała podstawy prawnej postępowania, do której mogłaby się odnieść i złożyć wyjaśnienia, jedynie mogła domniemać tej podstawy z niekompletnych odpisów wniosków dołączonych do pisma przesłanego przez organ w dniu 06.11.2007 r. - w prowadzonym postępowaniu naruszono art. 8 k.p.a w ten sposób, że można odnieść wrażenie, że postępowanie toczy się przy udziale SKO i Starostwa z pominięciem strony. Korespondencja pomiędzy w/w organami odbywa się z pominięciem informowania strony o istotnych okolicznościach w sprawie. Organ w decyzji posługuje się faktami znanymi z urzędu nie komunikując strony o tych faktach. Jest to naruszenie art. 77 § 4 k.p.a, - jako, że organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a na wstępie należy wykazać, czy takie naruszenia miało miejsce. Strona w piśmie z dnia [...].12.2007 r. dowiodła, że przesłanka pozytywna nie zachodzi. Decyzja Starosty Nr [...] z dnia [...].04.2004 r. (oznaczana r; dalej w piśmie jako "A") oraz decyzja Starosty z dnia [...].02.2005 r. [...] (oznaczana dalej w piśmie jako ,,B") dotyczą spraw, których nie można ze sobą utożsamiać. 1/ SKO potwierdza w swoim uzasadnieniu istnienie różnicy pomiędzy "A" i "B" cyt. "Różnica dotyczy jedynie zarzutu braku właściwości miejscowej organu, który to zarzut z uwagi na fakt zamieszkania Strony na terenie [...] z dniem [...].02.2005 r. przestał być aktualny.". 2/ Decyzja "A" i ,,B" była wydana na innej podstawie prawnej. Decyzja "A" była wydana w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U z dnia 28.11.2002 Nr 208, poz. 1769, a decyzja "B" była wydana w oparciu o ustawę Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U z dnia 18.11.2004 Nr 246, poz.2469. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "nowe rozwiązania prawne nie wprowadziły zmian w zakresie warunków wymaganych do nadania uprawnień diagnosty.". W samej treści § 2 pkt 3 rozp. Dz. U Nr 208, poz. 1769 "posiadać wyższe wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa i udokumentowane 4 lata praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów, albo" i treści § 2 pkt 3 rozp. Dz.U 246, poz. 2469 "posiadać wyższe wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa udokumentowane 4 lata praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku naprawy lub obsługi pojazdów," jest różnica, którą ustawodawca wprowadził w określonym celu. 3/ Przy wydaniu decyzji "A" i "B" był inny stan faktyczny: - dokument rozszerzający uprawnienia (brak przy decyzji "A"), - przez pracę na stanowisku uprawnionego diagnosty w stacji kontroli pojazdów (dotyczy decyzji "B"), - inne wyjaśnienia i dowody (dotyczy decyzji "A" i "B"). 4/ Decyzja "A" jest decyzją konstytutywną w sprawie o wydanie uprawnień diagnosty, natomiast decyzja ,,B" jest decyzją deklaratoryjną-nie nadaje uprawnień lecz na podstawie ustawy stwierdza ich posiadanie. Nie dopuszczalne jest w toczącym się postępowaniu przekraczanie granic prawnych przez organ w rozstrzyganiu wszczętej z urzędu sprawie. Organ nie jest uprawniony do oceny merytorycznej posiadanych uprawnień diagnosty w rozstrzygniętej w innym postępowaniu sprawie i powinien ograniczyć się jedynie do zbadania sprawy w zakresie art. 156 § 1 pkt 3. W związku z powyższym twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, a dotyczące powyższych kwestii nie zasługują na ich uwzględnienie w rozstrzygnięciu sprawy. Odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art. 156 § 2 k.p.a, konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą. SKO w związku ze stwierdzeniem zaistnienia przesłanki pozytywnej art. 156 § 1 kpa winno z urzędu zbadać, czy nie zaszły przesłanki negatywne w rozumieniu art. 156§2 k.p.a, tego organ nie zbadał. W ocenie strony, gdyby przyjąć hipotetycznie, że zaszła przesłanka art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a to nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Strona od kwietnia 2004 r. korzystając z uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów do dnia dzisiejszego wykonała 1021 badań technicznych pojazdów i wydaje dokumenty urzędowe o doniosłych i nieodwracalnych skutkach prawnych. Strona wykonuje działania w zakresie zadań publicznych w oparciu o ustawę- Prawo o ruchu drogowym oraz art.76§2kpa. Zgodnie z art.81 i art.82 pkt 2 ustawy Prawo o ruch drogowym strona wykonuje dyspozycje ustawowe na rzecz osób trzecich (dokonuje wpisu do dowodów - rejestracyjnych pojazdów, wydaje ściśle określone prawem zaświadczenia, bądź wydaje dokumenty, również ściśle określone prawem, identyfikacji pojazdu niezbędne do dokonania czynności administracyjnych przy pierwszej rejestracji pojazdu w kraju). Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to takiej sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji. Dowody na poparcie takich sytuacji, gdzie urząd nie ma umocowania ustawowego do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji [...]: 1/ Organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego do wystąpienia z urzędu w stosunku do osób trzecich do stwierdzenia nieważności badań technicznych pojazdów i dokumentów wydanych przez stronę na stacji kontroli pojazdów, które to dokumenty były podstawą wydania decyzji administracyjnych dla osób trzecich. 2/ Mogły również zaistnieć takie sytuacje prawne, których strona i urząd nie zna, a wystąpiły(strona zna tylko kilka takich przypadków). Osoby trzecie posiadające badania techniczne wykonane przez stronę na podstawie decyzji [...] mogły być sprawcami/poszkodowanymi kolizji lub nieszczęśliwych wypadków w różnych zdarzeniach losowych i mogły korzystać z odszkodowań od towarzystw ubezpieczeniowych. Bardzo ważny kryterium przy ubieganiu się o odszkodowanie lub ubezpieczenie pojazdu jest posiadanie badań technicznych pojazdu. Urząd nie jest w stanie stwierdzić zaistnienie wszystkich takich sytuacji i nie jest w stanie przywrócić stanu prawnego z przed dnia wydania decyzji [...]. 3/ Osoby trzecie mogły dokonać sprzedaży lub zakupu pojazdu z badaniami technicznymi wykonanymi na podstawie decyzji [...]. Przedstawiając dowód rejestracyjny, bądź zaświadczenie wydane przez stronę urząd wydał decyzję administracyjną w sprawie rejestracji pojazdu dla osoby trzeciej. Urząd nie ma umocowania prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rejestracji pojazdu w stosunku do osoby trzeciej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 38 ust. 3 u.s.p, art. 1 i 2 u.s.k.o, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a, z uwzględnieniem § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów, decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że wniosek P.K. nie zasługuje na uwzględnienie, a aktualny skład orzekający podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją nadzwyczajną mającą na celu wzruszenie decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kończy się wydaniem decyzji, w której organ stwierdza, że doszło do kwalifikowanych wad w decyzji albo też uznaje, że tego rodzaju wady nie miały miejsca. Decyzja kończąca tego rodzaju postępowanie jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną od daty wydania dotychczasowej decyzji ( ex tunc). W związku z czym organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, biorąc pod uwagę stan rzeczy i stan prawny istniejący w dniu wydawania decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a stwierdza się nieważność decyzji, która "wydana została bez podstawy prawnej" lub z "rażącym naruszeniem prawa". "Rażące naruszenie prawa" następuje jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczną wagę prawną. Za rażące naruszenie prawa uznaje się także takie naruszenie, gdy przepis prawa ma treść niebudzącą żadnych wątpliwości i jego treść może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu słów, z których przepis prawa się składa. Powyższe oznacza, że jedynie niektóre przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa materialnego, a także prawa procesowego, będą pociągać za sobą nieważność decyzji, uznaje się bowiem, że "rażące naruszenie prawa" jest najcięższym naruszeniem prawa. Organ podał, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten sankcjonuje na gruncie prawa administracyjnego - znany także innym postępowaniom - przypadek rei iudicatae (sprawy prawomocnie osądzonej) i ma zapobiegać wielokrotnemu rozstrzyganiu tej samej sprawy. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez uprzedniego usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że o tożsamości sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a można mówić, gdy występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok NSA OZ w Katowicach z 28 listopada 2000 r., l SA/Ka 1458/99 - "Glosa" 2002, nr 5, s. 47). Z taką też tożsamością w ocenie Kolegium mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Organ podkreślił, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], w sprawie odmowy udzielenia Panu P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, jak i decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2005 r, nr [...], w przedmiocie wydania P.K. uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów, dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu, a mianowicie rozpatrzenia wniosku P.K. - na podstawie tych samych dokumentów - o nadanie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów mechanicznych na podstawie art. 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Organ wskazał, że wprawdzie w chwili wydania przez Starostę decyzji nr [...] nie obowiązywało już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz.U. Nr 208, poz. 1769), które stanowiło podstawę prawną decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., jednakże nowe rozwiązania prawne nie wprowadziły zmian w zakresie warunków wymaganych do nadania uprawnień diagnosty. Jak wynika z treści § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 246, poz. 2469), które weszło w życie w dniu 26 listopada 2004 r., w rozporządzeniu tym utrzymany został warunek niezbędny do nadania uprawnień diagnosty osobom posiadającym wyższe wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa, polegający na udokumentowaniu 4 lat praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów, na stanowisku naprawy lub obsługi pojazdów. Jednocześnie Kolegium jedynie uzupełniło i wskazało, iż decyzja była nieważna z uwagi na rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, bowiem nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego (przytoczenia przepisów prawa), jaki faktycznego tj. wskazania faktów oraz dowodów na podstawie których organ się oparł przy orzekaniu. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, iż zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]) organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia nowych żądań, z czego strona nie skorzystała. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wszystkich ewentualnych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a, a strona miała rozeznanie w zakresie "sporu", bowiem w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. Kolegium informowało o dostrzeżonych uchybieniach w decyzji. Organ podniósł - co wynika z powyższego - że decyzje wydane zostały na tej samej podstawie prawnej, a organ bierze stan przy orzekaniu w chwili ich wydawania. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 3, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium uznało, że nie może potwierdzić, iż działanie strony, po wydaniu decyzji, było prawidłowe (i może być realizowane dalej) tylko dlatego, iż strona posługiwała się nieważną decyzją dotyczącą jej uprawnień diagnostycznych. Co istotne skutki opisane przez skarżącego nie są wywołane nieważną decyzję, bowiem ta dotyczyła jedynie uprawnień strony, a nie stwierdzenia "nieważności" badań technicznych, możliwość obiegania się o odszkodowanie , dokonywania zakupu lub sprzedaży pojazdów. Powyższe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, podane również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mają również charakter hipotetyczny, a usunięta z obrotu prawnego decyzja nie rozstrzygała o prawa i obowiązkach w ramach postępowań wymienionych we wniosku. Przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi P.K. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i proceduralnego w szczególności art. 156§ 1pkt 2,3 k.p.a, art. 10 § 1 k.p.a, art.9 k.p.a, art.77 § 4 k.p.a i art.107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że SKO wszczęło z urzędu w dniu [...].08.2007 r. postępowanie na wniosek Starosty z dnia [...].06.2007 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z dnia [...].02.2005 r. nadające uprawnienia diagnosty. W zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania organ pominął podanie podstawy prawnej stronie, na której oparł ww. postępowanie. SKO w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania podało tylko art. 156 § 1 bez podania konkretnej przesłanki. Strona na etapie postępowania zwracała się w piśmie do SKO z dnia [...].11.2007 r. o podanie przesłanki do której mogłaby się odnieść. Strona przyjęła za przesłankę art. 156 § 1 pkt 3 z niekompletnego odpisu wniosku Starosty do SKO z dnia [...].06.2007 r. Skarżący podkreślił, że Kolegium w swojej decyzji z dnia [...].02.2008 r. podał nową podstawę prawną tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, która to przesłanka nie była podnoszona przez organ I instancji. Nie można zatem doszukiwać się w decyzji organu SKO I instancji uzasadnienia do nieprzytoczonego przepisu prawnego (podstawy prawnej), jak i do faktów i dowodów, które w ocenie organu nie czyniły zadość art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Fragment uzasadnienia decyzji z dnia [...].02.2008 r. organu SKO drugiej instancji (strona 6) cyt. "Kolegium jedynie uzupełnia i wskazuje, iż decyzja była nieważna z uwagi na rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a., bowiem nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego (przytoczenia przepisów prawa), jaki faktycznego tj. wskazania faktów oraz dowodów na podstawie których organ się oparł przy orzekaniu." świadczy o rażącym naruszeniu przepisów przez organ SKO rozpatrujący ponownie sprawę. Organ uniemożliwił w toku postępowania administracyjnego wypowiedzenia się na dodatkowo podniesiony zarzut tj. art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. (przeczy to zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Ponadto w ocenie skarżącego niedopuszczalny jest przywołany wyżej tryb rektyfikacyjny decyzji poprzez podjęcie czynności rozszerzających w istotnym zakresie treść zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że w decyzji SKO pierwszej i drugiej instancji brak jest uzasadnienia faktycznego i dowodów przyjętych na potwierdzenie zaistnienia faktów oraz brak jest ustosunkowania się do twierdzeń, zarzutów i dowodów przedstawionych przez stronę, przez co naruszono art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ SKO II instancji utrzymał w mocy decyzję SKO I instancji wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a nie wykazując tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzją [...] z dnia [...].02.2005r. z decyzją [...] z dnia [...].04.2004r. Skarżący zwrócił uwagę, że na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe jak i przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności podmiotów w danych postępowaniach administracyjnych i tak: decyzję [...] wydał Starosta, a decyzję [...] Starosta - istnieje różnica podmiotów w poszczególnych postępowaniach. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Brak identyczności tych elementów wskazuje na brak tożsamości spraw. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe jak i elementy przedmiotowe - co nie zachodzi. Decyzja [...] była wydana w oparciu o stan prawny na dzień [...].04.2004 r. tj. ustawę Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U. z dnia 28.11.2002 Nr 208, . 1769 i stan faktyczny na dzień [...].04.2004 r. tj. wniosek o wydanie uprawnień wraz z załącznikami, zameldowanie stałe strony w [...]. Decyzja [...] była wydana w oparciu o stan prawny na dzień [...].02.2005 r. tj. ustawę Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U. z dnia 18.11.2004 Nr 246, poz.2469 oraz ustawę z dnia 02.07.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej art.77pkt.5 i stan faktyczny na dzień [...].02.2005 r. tj. wniosek o wydanie nowego imiennego uprawnienia diagnosty w związku ze zmianą przepisów, zameldowanie stałe strony we [...], posiadanie uprawnień diagnosty, praca na stanowisku diagnosty od dnia [...].04.2004 r.(dowód w aktach) Decyzja [...] z dnia [...].02.2005 r. jako decyzja deklaratoryjna, wydana została na podstawie ustaw (Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U. z dnia 18.11.2004 Nr 246, poz.2469 oraz ustawę z dnia 02.07.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej art.77pkt.5) przy posiadanych na dzień wydania decyzji uprawnień diagnosty nr [...] z dnia [...].04.2004 r., które przestały obowiązywać z mocy prawa, a ustawa z dnia 02.07.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej w treści art.77pkt.5 zachowują prawa nabyte, a tym samym uprawnienia zachowują swoją ważność w dotychczasowym nadanym brzmieniu. Odnosząc się do drugiego zarzutu podnoszonego przez organ SKO ponownie rozpatrującego sprawę stwierdzającego rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji [...] w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, skarżący uznał tą podstawę za zupełnie chybioną. Termin "rażące naruszenie prawa" nie jest zdefiniowany ustawowo, lecz w doktrynie i 'orzecznictwie sądowym wyznaczone są kierunki jego znaczenia i tak: - przez pojęcie "rażące naruszenie prawa" powinno się przyjmować naruszenie przepisu prawa nie budzącego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia, - uzależnienie od skutków decyzji wg tej koncepcji o tym, czy doszło do "rażącego naruszenia prawa" ma decydować ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Innymi słowy o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W ocenie skarżącego treść decyzji [...] pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, na których została oparta i jest decyzją związaną- urząd ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z wnioskiem przy spełnieniu treści przepisu prawnego. Skarżący wskazał, że decyzja SKO w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].04.2004 r. wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Odnośnie wady kwalifikowanej dotyczącej właściwości miejscowej organ nie był właściwym miejscowo do rozstrzygania sprawy w dniu wszczęcia postępowania, gdyż strona była zameldowana na stałe w [...]. Odnośnie drugiej przesłanki to organ orzekał w sprawie, która stała się bezprzedmiotowa z uwagi wejścia w życie przepisu prawnego (ustawa z dnia [...].07.2004 r. Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej i rozporządzenie Ministra Infrastruktury Dz. U. z dnia 18.11.2004 Nr 246, poz.2469). SKO w toku prowadzonego postępowania rozstrzygnęło, co do istoty sprawę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].04.2004 r., pomimo tego, że z przyczyn w/w brak było przedmiotu sprawy i należało zgodnie z art.l05 § 1 k.p.a umorzyć postępowanie. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne. Nie zastosowanie się do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a jest rażącym naruszeniem prawa. Kolejny zarzut pod adresem decyzji SKO to brak wnikliwości w zbadaniu występowania przesłanki art. 156 § 2. Strona utrzymuje twierdzenia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw z dnia 08.01.2008 r. do SKO w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. SKO nie odniosło się do twierdzeń strony oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a które fakty uznał za udowodnione, nie przedstawił kontrargumentów i dowodów na poparcie swoich tez, przedstawił jedynie niezrozumiałe dla strony wywody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P.K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008r. nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Przepisy te określają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej, można mówić jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy oznacza natomiast sytuację, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] - odmawiająca wydania skarżącemu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów, jest decyzją ostateczną. Odpowiedzi wymaga natomiast pytanie, czy w obu przypadkach tj. w przypadku decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004r. oraz decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] mamy do czynienia z tożsamością sprawy a więc czy w sprawach tych występują : - te same podmioty, - ten sam przedmiot, oraz - ten sam stan prawny i nie zmieniony stan faktyczny. Obie decyzje, zarówno Starosty jak Starosty dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu, a mianowicie rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie tych samych dokumentów o posiadaniu uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów mechanicznych. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku decyzji Starosty i Starosty występuje ta sama strona postępowania, którą jest skarżący. Okoliczność iż jedną decyzję wydał Starosta a drugą Starosta nie oznacza, że występują różne podmioty. Tożsamość podmiotowa dotyczy bowiem strony postępowania a nie organu wydającego akt administracyjny, który nie jest stroną postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z tożsamością sprawy będziemy mieli do czynienia, gdy zmieni się akt prawny stanowiący podstawę wydania decyzji, ale zostanie zachowana ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków (czyli regulacja prawna z poprzedniego aktu prawnego została przejęta w niezmienionym stanie przez nowy akt prawny) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2003r. Sygn. akt I SA 2568/02, Lex nr 156372. Innymi słowy zmiana stanu prawnego nie wpływa na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została przejęta przez nowy akt. Decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2005r. wydana została na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 515 ze zm.). Jako podstawy prawnej organ nie wskazał nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz.U. z 2004r. Nr 246, poz. 2469). Należy jednak przyjąć, że organ w związku ze zmianą przepisów wykonawczych do ustawy badał spełnienie przez skarżącego wymogów określonych w tym rozporządzeniu. Stare rozporządzenie tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz.U. z 2002r. Nr 208, poz. 1769)., obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Starostę, w § 2 pkt 3 stanowiło, że diagnosta powinien posiadać wyższe wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa i udokumentowane 4 lata praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów. Nowe rozporządzenie w § 2 pkt 3 precyzuje natomiast, iż 4 lata praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów musi dotyczyć stanowiska naprawy lub obsługi pojazdów. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zachowana została ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień diagnosty. W sprawie mamy zatem do czynienia z tym samym stanem prawnym. Słusznie podnosi także Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż warunków powyższych skarżący nie spełniał zarówno w dniu wydania decyzji przez Starostę oraz Starostę. Z zaświadczenia Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "P" Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 1999r. oraz z dnia [...] kwietnia 2004r. wynika bowiem, że skarżący w okresie 1995-1999 obywał praktykę w zakładzie w zakresie budowy i technologii napraw pojazdów samochodowych. Z zaświadczeń tych nie wynika jednak, że skarżący posiada pełne 4 lata praktyki. Nie można zatem przyjąć, że skarżący był zatrudniony w w/w zakładzie, lecz odbywał tam tylko praktykę. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2005r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi tj. kwestii rozszerzenia podstawy prawnej decyzji, należy wskazać, co słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu. Organ ten miał zatem obowiązek dokonać analizy wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a a więc także przesłanki dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu brak wnikliwości w zbadaniu występowania przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego Kolegium nie odniosło się do jego twierdzeń podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego Kolegium nie odniosło się do jego twierdzeń w tym zakresie, nie przedstawiło kontrargumentów i dowodów na poparcie swoich tez, przedstawiając jedynie niezrozumiałe dla strony wywody. Zarzut powyższy jest nieuzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniosło się bowiem do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy również w tym zakresie. Należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami doktryny nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: - gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć), - gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, - gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu żadna z tych okoliczności nie zachodziła. Zasadnie Kolegium stwierdziło także, że skutki wskazane przez skarżącego nie są wywołane nieważną decyzją, decyzja ta bowiem dotyczyła jedynie uprawnień skarżącego a nie stwierdzenia nieważności badań technicznych, możliwości ubiegania się o odszkodowanie, czy też dokonywania zakupu lub sprzedaży pojazdów. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę na to, że w dniu rozprawy (19 czerwca 2008r.) dysponował potwierdzonym własnoręcznym podpisem skarżącego dowodem doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy. Na karcie 22 akt znajduje się potwierdzenie odbioru przez skarżącego zawiadomienia o terminie rozprawy. Zawiadomienie to skarżący odebrał 16 czerwca 2008r. Z tego dowodu doręczenia wynika, że skarżący został powiadomiony, iż rozprawa w sprawie II SA/Go 285/08 odbędzie się w dniu 19 czerwca 2008r. O tym, że sprawa II SA/Go 285/08 dotyczy skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] skarżący wiedział choćby z doręczonych mu zarządzeń o wezwaniu do uiszczenia wpisu i odpowiedzi na skargę. Stwierdzając prawidłowość doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy przewodnicząca składu sędziowskiego nie dysponowała zawiadomieniem o rozprawie przedłożonym przez skarżącego przy wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Wobec powyższego uznano, iż nie ma przeszkód do rozpoznania sprawy na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, albowiem jest to możliwe jedynie w przypadku uwzględnienia skargi.