II SA/Go 287/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.Z. kwotę 1.119,00 zł (słownie: jeden tysiąc sto dziewiętnaście złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Go 287/05 Uzasadnienie W dniu [...] sierpnia 1999r. sporządzono protokół na okoliczność budowy domku letniskowego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce [...]. Na przedmiotowej działce stwierdzono domek letniskowy w budowie o wymiarach 7,54 ×7,48m. W dniu [...] sierpnia 1999r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w której nakazał B. i W.Z. wykonać rozbiórkę domku letniskowego, zbiornika na nieczystości płynne i studni wierconej. Od decyzji tej skarżący złożyli odwołanie, a następnie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. 29 czerwca 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, w którym uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części nakazującej rozbiórkę zbiornika na nieczystości płynne i wierconej studni. W odniesieniu natomiast rozbiórki domku letniskowego skargę oddalił. W dniu [...] sierpnia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wydał decyzję nakazującą skarżącym rozbiórkę studnię wierconą i zbiornik na nieczystości płynne. Od przedmiotowej decyzji skarżący odwołali się, a następnie złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Z uwagi jednak, że skarga złożona została z przekroczeniem 30 dniowego terminu od doręczenia rozstrzygnięcia została odrzucona w dniu 7 lutego 2002r. W dniu [...] września 2002r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił upomnienie, które skarżący otrzymali 6 września 2002r. W upomnieniu skarżący zostali wezwani do wykonania w terminie 90 dni obowiązku rozbiórki wybudowanych na działce nr [...] domku letniskowego, zbiornika na nieczystości płynne, studni wierconej. Uprzedzono również, że w razie niewykonania obowiązku w podanym wyżej terminie zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] czerwca 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem tym została nałożona na skarżących grzywna w wysokości 37.207 zł w celu przymuszenia z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku z tytułem wykonawczym nr [...] z [...] czerwca 2004r. Skarżący zobowiązani zostali do wpłacenia grzywny i opłaty egzekucyjnej w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Podano również, że w wypadku nie uiszczenia należności, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu podano, że pomimo ostatecznych decyzji o nakazie rozbiórki, jak również wysłanego upomnienia - obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Z tego tez względu wszczęto postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia. Grzywna określona została na podstawie art. 121 § 2 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Do postawy wymiaru przyjęto powierzchnię zabudowy domku letniskowego wynikającego z protokołu sporządzonego w 1999r., cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2004 ( Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] maja 2004r. ), oraz jako składnik grzywny przyjęto 5000 zł – dotyczący studni wierconej i 5000zł dotyczący zbiornika na nieczystości płynne. Od postanowienia złożone zostało zażalenie, w którym wniesiono o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Ponadto wniesiony został zarzut do wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z [...] czerwca 2004r. i wniesiono o jego uchylenie jako skierowanego do niewłaściwej osoby. W uzasadnieniu podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących grzywnę wielokrotną ( 3 krotną ) co jest niezgodnie z przepisem 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto przekroczono dopuszczalną przepisami wysokość – 2 krotnie nałożono grzywnę w wysokości 5000 zł. Zdaniem skarżącego jest to rażące naruszenie prawa, które podważa zasadę zaufania obywatela do urzędów państwowych. Podano również, że organ egzekucyjny zobowiązany jest zastosować środki egzekucyjne przewidziane w ustawie które są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zakwestionowano wysokość grzywny za rozbiórkę budynku. Podano, że wymiary budynku podane w postanowieniu są niezgodne z rzeczywistością gdyż budynek jest mniejszy. Wniesiono o ponownie dokonanie pomiaru powierzchni zabudowy budynku. Podniesiono, że tytuł wykonawczy został skierowany tylko dla B.Z., podczas gdy postanowienie o nałożeniu grzywny jest skierowane do obojga właścicieli nieruchomości. W dniu [...] sierpnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie [...] w którym utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów podano, że z uwagi na nie wykonanie rozbiórki organ nadzoru budowlanego zastosował przewidziane prawem środki przymusu. Zdaniem organu – egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego spełnił wyżej wymienione wymagania i nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 121 § 5 wysokość grzywny stanowi w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Natomiast w innych przypadkach, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł. Odnośnie natomiast zarzutu, że wymiary budynku są mniejsze – zdaniem organu jest bezzasadny, gdyż w aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 1999r., który został podpisany bez zastrzeżeń przez skarżącego. W protokole zapisano wymiary domku letniskowego i wynosiły one 7,54×7,48 m – czyli takie jakimi posługiwał się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przy naliczaniu grzywny w celu przymuszenia. Ponadto podano, że tytuły wykonawcze zostały wystawione na każdego ze skarżących. Natomiast wystawienie tytułów wykonawczych na każdego ze skarżących wynika z tego, że zostały skonstruowane formularze TYT – 3 stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze nieprzeciętnym. Postanowienie skarżący otrzymali 11 sierpnia 2004r. W dniu 7 września 2004r. ( data nadania ) złożona została skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze podniesiono, że organ nierzetelnie rozpoznał sprawę. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył sprawy i ograniczył się do sztywnego stanowiska, że podpisany został protokół z wizji lokalnej. Skarżący podaje, że z uwagi na stan zdrowia po wypadku nie może kojarzyć faktów i wyciągać prawidłowych wniosków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący – W.Z. – podał, że podane w skarżonym postanowieniu wymiary domku letniskowego są zgodne ze stanem rzeczywistym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania. Grzywna w celu przymuszenia została określona jako środek egzekucyjny stosowany tylko i wyłącznie w ramach i trybie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art.119 § 1ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Analizując przesłanki grzywny w celu przymuszenia należy stwierdzić, że ten środek egzekucyjny znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na pewnym działaniu – jak w przedmiotowej sprawie. W pewnych przypadkach posługiwanie się przez organ egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia ma charakter związany i wynika wprost z przepisu. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywa w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy o egzekucji w administracji 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać – zgodnie z treścią art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: - wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej; - wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W przedmiotowej sprawie wymienione wymagania zostały spełnione. Wydano tytuł wykonawczy na skarżącego i na jego żonę, razem z tytułem wykonawczym zostało doręczone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W postanowieniu o nałożeniu grzywny zawarte zostało wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej. W przedmiotowym postanowieniu zawarto również wezwanie do wykonania obowiązku rozbiórki domku letniskowego, zbiornika na nieczystości płynne i studni wierconej na działce nr [...] w terminie 60 dni od doręczenia postanowienia. W odniesieniu natomiast do wysokości wymierzonej grzywny należy zwrócić uwagę, że wysokość grzywny dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121§ 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z zastrzeżeniem § 5 art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 2 i § 4 Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przywołane wyżej przepisy wskazują, że w odniesieniu do obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny jest uzależniona od powierzchni zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ powierzchnię zabudowy budynku ustalił na podstawie protokołu oględzin. Początkowo skarżący wielkość powierzchni zabudowy kwestionował nie podając ile powierzchnia wynosi – wskazywał jedynie, że powierzchnia ta jest mniejsza, ostatecznie na rozprawie stwierdził, że wielkość powierzchni zabudowy jest taka jak podał organ. Z tego też względu sąd uznał, że wielkość powierzchni zabudowy budynku jest bezsporna, a ustalona wysokość grzywny dokonana została prawidłowo na podstawie przepisu art.121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy przyjęciu 1/5 ceny m powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z dnia 12 maja 2004r. ( Dz. Urz. GUS. z 2004r. Nr 5 poz. 30) . W odniesieniu natomiast do pozostałych obiektów – studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości- stwierdzić należy, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć kwoty 5.000 zł za każdy z tych obiektów, a wysokość grzywny w odniesieniu do tych obiektów zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Uznaniowość ma swoje granice. Postanowienie wydane w warunkach uznania administracyjnego musi wynikać z wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Grzywna w niniejszej sprawie wymierzona została w "celu przymuszenia" do wykonania nałożonych przez organ decyzją ostateczną obowiązków. Poprzez ten środek egzekucyjny organ dąży do wyegzekwowania obowiązku- dokonania rozbiórki studni i zbiornika na nieczystości. Sąd kontroluje zgodność postanowienia wydanego w ramach uznania administracyjnego z przepisami ustrojowymi i proceduralnymi, zaś w zakresie przepisów materialnych kwestie związane z naruszeniem wyznaczonych przez prawo granic uznania. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę, stwierdził że granice uznania nie zostały przekroczone w tym znaczeniu, że wysokość grzywny nie została określona w wysokości wyższej niż dopuszczona przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak podania w uzasadnieniu postanowienia przesłanek którymi kierował się organ przy wymierzeniu maksymalnej wysokości grzywny powoduje brak możliwości dokonania oceny przez sąd zgodności postanowienia z przepisami proceduralnymi, jak również oceny co do zasadności i celowości grzywny w takiej wysokości. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji a następnie organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego przyjęto najwyższą stawkę grzywny. Określenie "nie może przekraczać" dopuszcza stosowanie najwyższej określonej stawki, jednak strona zobowiązana do jej uiszczenia ma prawo znać motywy którymi kierował się organ przy jej wymierzeniu, a organ jest zobowiązany do podania tych motywów w uzasadnieniu swojego postanowienia. W przedmiotowej sprawie w postanowieniu zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i następnie w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego motywy te nie zostały podane. Stanowi to naruszenie przepisu art. 107 § 3, art. 7, art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza że sprawa podlega dwukrotnemu merytorycznemu rozpatrzeniu. Z tego też względu organ w postępowaniu odwoławczym zobowiązany był w tym zakresie "uzupełnić" uzasadnienie i wskazać jakimi przesłankami się kieruje przy wymierzeniu grzywny w najwyższej stawce dopuszczonej przepisami prawa. Organ II instancji zgodnie z treścią art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Z tego też względu w postępowaniu tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przeprowadzić ustalenia i ocenę co do prawidłowości nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości – w odniesieniu do studni i do zbiornika na nieczystości - i stosownie uzasadnić stanowisko w tym zakresie. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), uznając, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 wyżej wymienionej ustawy. Koszty postępowania stanowił uiszczony wpis od skargi.