II SA/Go 287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] października 2008r. M.C. zwrócił się do Dowódcy Brygady o zaliczenie, dla celów ustalenia świadczenia emerytalnego, okresu czynnej służby wojskowej pełnionej w charakterze ucznia Wojskowego Liceum Ogólnokształcącego. W uzasadnieniu wniosku strona wywodziła, iż charakter nauki w szkole bez względu na wiek, specyficzny charakter wykładanych przedmiotów i hierarchiczne podporządkowanie przesądza o tym, że strona odbywała w tym czasie służbę wojskową. Dlatego, w ocenie strony, w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (tekst jedn. DZ.U. z 2004r. Nr 8 poz. 66 ze zm. -zwana dalej ustawą). Dalej, powołując się na przepis art. 80 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (DZ.U. Nr 179, Nr 1750 ze zm.) w związku z § 25 pkt 2 lub 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (DZ.U. Nr 141 poz. 1497 ze zm.),wnioskodawca stwierdził, że zaliczenie okresu nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym jest również dopuszczalne dla celów dodatku za długoletnią służbę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej odmówił M.C. pełniącemu zawodową służbę wojskową w jednostce: 1. zaliczenia okresu nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym do okresu czynnej służby wojskowej, 2. zaliczenia okresu nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym do okresu służby wojskowej dla celów dodatku za długoletnią służbę, 3. uznania okresu nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym za okres nieskładkowy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DZ.U. z 2004r. Nr 39 póz. 353). W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przepis art. 59 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony (DZ.U z 2004r. Nr 241 póz. 24 16), art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 10 grudnia 1993r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, art. 7 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, organ stwierdził, iż okresu pobierania nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym nie można uznać za okres czynnej służby wojskowej ani dla celów dodatku za długoletnią służbę, ani dla żadnego innego celu. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając iż wydana została z naruszeniem przepisu art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (DZ.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) w związku z § 24 pkt 3, w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie dodatków do uposażenia żołnierzy zawodowych oraz z naruszeniem przepisu art. 104 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu odwołujący wywodził, że okres pełnienia służby w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym jest okresem pełnienia służby wojskowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu l instancji. W ocenie organu odwoławczego Dowódca Jednostki Wojskowej nie miał kompetencji do rozpoznania wniosku strony i wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem. Organ wskazał, że żaden przepis prawa materialnego, przywołany przez organ l instancji, w kwestii rozstrzygniętej w zaskarżonej decyzji, nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Dalej organ wywodził, że ustalenie okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie przez żołnierza zawodowego prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową, jest elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Wliczenie do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do dodatku za długoletnią służbę okresów nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym, nie jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny przy ustalaniu prawa do przedmiotowego dodatku. Wyłącznie przyznanie dodatku za długoletnią służbę następuje w formie decyzji administracyjnej. Odnośnie zaliczenia okresów czynnej służby wojskowej dla celów emerytalnych, organ stwierdził że prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny, a dowódca jednostki wojskowej nie jest wojskowym organem emerytalnym, zatem nie jest organem właściwym do ustalania uprawnień żołnierzy zawodowych do zaopatrzenia emerytalnego. Z powyższych względów postępowanie wszczęte z wniosku M.C. organ II instancji uznał za bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o jego umorzeniu. Od powyższej decyzji organu II instancji strona wniosła skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., polegające na dowolnym uznaniu, iż skarżący nie objął treścią swego wniosku żądania zaliczenia okresu pełnienia służby w charakterze elewa Liceum Wojskowego do stażu służby, od którego zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę, a tym samym wypłacenie mu tego dodatku z uwzględnieniem tego okresu. W uzasadnieniu skargi skarżący podważał zasadność umorzenia postępowania w sprawie, nadto zarzucił iż organ dowolnie zinterpretował treść wniosku wszczynającego postępowanie. Skarżący stwierdził, że , organ winien zwrócić się do strony w celu usunięcia wątpliwości co do treści wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać na treść przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w myśl których sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1), a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej - p.p.s.a., sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga wniesiona do sądu administracyjnego może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tak określonej kognicji sądu administracyjnego, skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 61 § 1 i§ 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania obliguje organ administracji publicznej do zbadania czy podanie spełnia łącznie dwa warunki, a zatem: czy dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym, oraz czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji. Jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu na swą ogólnikowość, na ustalenie wystąpienia wskazanych przesłanek, organ wzywa wnoszącego do uzupełnienia w tym zakresie podania w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięci tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Wniesienie podania również obliguje organ do tego, aby z urzędu zbadać czy jest on właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu. W przypadku gdy ustali, że nie jest właściwy, obowiązany jest w zależności od okoliczności postąpić w myśl art. 65§1 bądź 66 §1 i 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 66 § 1 Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2. Zawiadomienie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Stosownie do treści § 3 art. 66 jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Słuszne jest stanowisko organu II instancji, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, w myśl którego organ l instancji nie był władny rozstrzygać w zakresie wniosku skarżącego dotyczącego zaliczenia okresu czynnej służby wojskowej dla celów emerytalnych. Z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji wojskowy organ emerytalny. Treść przytoczonego tu przepisu ustawy wskazuje, że po pierwsze - w postępowaniu dotyczącym prawa do zaopatrzenia emerytalnego organ ustala uprawnienie do świadczenia i wysokość świadczeń pieniężnych (gdy stwierdzi, że uprawnienie istnieje), po drugie - że rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, i po trzecie - że organem właściwym w danych sprawach jest wojskowy organ emerytalny. Skoro zatem skarżący w swoim wniosku z dnia [...] października 2008r. zawarł żądanie, aby podczas ustalania stażu służby dla celów emerytalnych zaliczyć okres nauki w charakterze ucznia w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym, to znaczy, że domagał się rozpatrzenia sprawy administracyjnej określonej przedmiotowo w przepisie art. 31 ust. 1 ustawy. Jak wyżej wywiedziono, właściwym rzeczowo w powyższej sprawie był wojskowy organ emerytalny. Rozstrzygnięcie organu l instancji wydane zostało, w tym zakresie, z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Inne uchybienia jakimi dotknięte jest do rozstrzygnięcie, wobec wagi wskazanego powyżej, nie mają w sprawie zasadniczego znaczenia. W końcowej części swego wniosku skarżący zawarł stwierdzenie, że zaliczenie okresu nauki w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym jest również dopuszczalne dla celów dodatku za długoletnią służbę. Formułując swój pogląd, skarżący nie sprecyzował żądania w powyższym zakresie. Istotną jest w sprawie okoliczność, iż na mocy decyzji z dnia [...] października 2005r. skarżącemu przyznany został dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 10 % uposażenia zasadniczego, natomiast na mocy decyzji z dni [...] września 2006r. przyznano mu dodatek za długoletnią służbę w wysokości 15 % uposażenia zasadniczego. Decyzje te stały się ostateczne. Z akt sprawy wynika, że wydając decyzje o przyznaniu prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową, organ nie uwzględniał okresu nauki skarżącego w Wojskowym Liceum Ogólnokształcącym. W tej sytuacji, wobec nieprecyzyjnego określenia treści żądania zawartego we wniosku oraz faktu, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje przyznające skarżącemu dodatek za długoletnią służbę, należało - stosownie do treści art. 63 § 2 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. - wezwać skarżącego do sprecyzowania treści żądania w tym zakresie, a w szczególności o wskazanie, czy domaga się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej) zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Należy w tym miejscu wskazać na wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższą zasadę ogólną postępowania administracyjnego organ winien udzielić stronie wszystkich informacji dotyczących zarówno przepisów prawa materialnego, prawa procesowego, jak również okoliczności faktycznych związanych z jej wnioskiem. W przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony swych praw w trybach nadzwyczajnych, organ ma obowiązek udzielenia informacji o rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania. Organ l instancji, bez uściślenia treści wniosku przez skarżącego oraz z pominięciem okoliczności, że w obrocie prawnym funkcjonują decyzje rozstrzygające sprawę przyznania skarżącemu dodatku za długoletnią służbę wojskową, rozpoznał wniosek poprzez odmowę zaliczenia okresu nauki dla celów dodatku za długoletnią służbę wojskową. Z powyższych względów decyzja organu l instancji jako wadliwa podlegała uchyleniu. Za nieprawidłowe, należało uznać stanowisko organu II instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego organu l instancji. Analiza rozpatrywanej sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego z dnia [...] października 2007r. nie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której stanowi art. 105 § 1 oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Wobec stwierdzenia, że do rozpatrzenia żądania strony w zakresie prawa do świadczeń emerytalnych, właściwy jest inny organ administracyjny, organ do którego wniesiono podanie - w analizowanej sprawie - winien postąpić w myśl dyspozycji art. 66 §1 k.p.a. A zatem w zakresie wniosku strony dotyczącym dodatku za długoletnią służbę organ, w myśl przedstawionego wyżej wywodu, winien podjąć działania prawne zmierzające do sprecyzowania przez skarżącego treści żądania (albowiem w tym zakresie był właściwy rzeczowo i miejscowo), a następnie - przeprowadzić postępowanie zgodnie z wnioskiem strony, natomiast w pozostałym zakresie organ winien zawiadomić stronę, w formie postanowienia, o tym iż powinna złożyć odrębne podanie do właściwego w sprawie organu administracyjnego, którym jest wojskowy organ emerytalny. Powyższy obowiązek ma w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie, albowiem w myśl art. 31 ust. 3 ustawy postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego wszczyna się na wniosek zainteresowanego. A zatem to strona jest podmiotem inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia jej prawa do zaopatrzenia emerytalnego, a okoliczność złożenia wniosku w organie niewłaściwym rzeczowo może mieć dla niej znaczenie. Wydając decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji pominął istotne kwestie prawne wnikające z treści art. 63 § 2, 64 § 2 i 66 §1 k.p.a. Prawidłowo rozstrzygnięcie organu II instancji winno opierać się na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. i zawierać wytyczne dla organu niższej instancji w zakresie wyżej przedstawionym. Stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt lit "c" p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.