II SA/Go 29/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Modzelewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.J. na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.J. i J.J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 59 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym" w związku z dokonaniem rozbiórki kominka – paleniska wybudowanego przy budynku garażowo-gospodarczym na terenie posesji przy ul. [...] wobec zobowiązanych M. i J.J. umorzył wszczęte postępowanie egzekucyjne jako bezprzedmiotowe. Obowiązek wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę przedmiotowego kominka-paleniska. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] powyższy organ, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z urzędu wznowił postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki kominka-paleniska wybudowanego przy budynku garażowo-gospodarczym na terenie ww. posesji, zakończone wskazanym wyżej ostatecznym postanowieniem w przedmiocie jego umorzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, uchylił własne postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] umarzające postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie wobec zobowiązanych M. i J.J.. Jednocześnie organ stwierdził, że pozostaje w mocy decyzja nr [...] z dnia [...] października 2001 r. M. i J.J. rozbiórkę kominka-paleniska wybudowanego przy budynku garażowo-gospodarczym przy ul. [...]. Ponadto organ ustalił termin wykonania decyzji na 10 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia wskazując, że po bezskutecznym upływie tego terminu będzie podjęte postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydane zostało na podstawie fałszywych dowodów, gdyż w piśmie z [...] marca 2005 r. M. i J.J. poinformowali organ, że kominek na posesji przy ul. [...] został rozebrany. Okazało się to nieprawdą gdyż kominek został rozebrany tylko częściowo tj. nie dokonano rozbiórki jego części przyziemnej, którą stanowiły trzy ścianki z kostki brukowej o wysokości około 80 cm i długości około 60 cm. Organ przyznał, że okoliczność ta została stwierdzona przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego trakcie postępowania kontrolnego przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, lecz została zignorowana. Bezkrytycznie przyjęto natomiast informacje inwestorów. W konsekwencji, w ocenie organu, doszło do pogwałcenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, zatem należało uchylić postanowienie o umorzeniu. Postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006 r., zawierające prawidłowe pouczenie o sposobie i trybie wniesienia zażalenia, doręczono M. i J. małżonkom J. w dniu [...] października 2006 r. Pismem z dnia [...] października 2006 r. (data nadania w placówce pocztowej listem poleconym) zobowiązani, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, złożyli zażalenie od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazując, iż przedmiotowy kominek-palenisko rozebrali co potwierdzono podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2005 r. W czasie kontroli nie zgłoszono zastrzeżeń co do rozbiórki, a następnie wydano decyzje o umorzeniu postępowania, której także nie kwestionowała uczestniczka K.C.. Dopiero po kilku miesiącach, kiedy inwestorzy przystąpili do realizacji drugiego kominka, o czym dokonali zawiadomienia w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej, sąsiadka złośliwie zgłosiła budowę jako samowolę budowlaną. Nadto M. i J.J. zarzucili, że w nakazie z [...] maja 2005 r. zobowiązano ich jedynie do rozebrania paleniska, a wybudowanie grilla na terenie własnej posesji nie zagraża bezpieczeństwu K.C. i nie stwarza zagrożenia pożarowego. Podnieśli także, iż oskarżenie ich o składanie fałszywych dowodów musi udowadniać ich złą wolę i stawia w świetle oszustów. na co brak dowodów. Zdaniem składających zażalenie takie działanie organu, wobec braku dowodów, narusza ich dobre imię oraz jest obraźliwe. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z powyższym zażaleniem, stwierdził jego wniesienie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. i J.J. zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., którym we wznowionym postępowaniu uchylono postanowienie z dnia [...] maja 2005 r. umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. i J.J. w sprawie rozbiórki kominka-paleniska na terenie posesji przy ul. [...], złożyli w dniu [...] października 2006 r. Okoliczność tę organ odwoławczy ustalił w postępowaniu wyjaśniającym na podstawie pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], w którym wskazano, że przedmiotowe zażalenie z dnia [...] października 2006 r. "zostało doręczone osobiście do powiatowego inspektoratu w dniu [...] października 2006 r.". W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem siedmiodniowego terminu od dnia doręczenia stronie kwestionowanego postanowienia (tj. [...] października 2006 r.), który upłynął z dniem [...] października 2006 r. Wniesienie zażalenia po ustawowym terminie oznacza, że nie podlega ono rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji, który w takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 Kpa, stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie doręczono wnoszącym zażalenie w dniu [...] grudnia 2006 r. M. i J. małżonkowie J. zaskarżyli powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący podnieśli, że zażalenie z dnia [...] października 2006 r. na postanowienie PINB [...] z [...] października 2006 r. złożyli w ustawowym terminie, co potwierdza będące w ich posiadaniu potwierdzenie nadania listu poleconego z pieczęcią urzędu pocztowego z dnia 24 października. Jednocześnie skarżący zarzucili, że zawarte w piśmie PINB z dnia [...] listopada 2006 r. wyjaśnienia iż "zażalenie M. i J.J. z dnia [...].10.2006 r. zostało doręczone osobiście do powiatowego inspektoratu w dniu [...].10.2006 r." stanowią poświadczenie nieprawdy. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że skarżący pomimo doręczenie im do wiadomości pisma kierowanego do organu pierwszej instancji dotyczącego wyjaśnienia daty i sposobu wniesienia zażalenia, nie zareagowali udzieleniem organowi odwoławczemu wyjaśnień odnośnie sposobu złożenia przez nich zażalenia. Dlatego, z powodu braku w aktach sprawy innych dowodów, organ odwoławczy oparł się na wyjaśnieniach organu pierwszej instancji. Ponadto także w skardze do Sądu skarżący jedynie wskazali, iż dysponują dowodami potwierdzającymi zasadność ich zarzutów, natomiast dowodów tych nie przedstawili. Na wezwanie Sądu w uzupełnieniu skargi M. i J.J. przedłożyli kopię dowodu nadania w dniu [...] października 2006 r. przez M.J. przesyłki listowej poleconej nr [...], adresowanej do PINB (k.16). Ponadto w dniu [...] lutego 2007 r. przedłożono pismo Poczty Polskiej Centrum Usług Pocztowych z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] stanowiące odpowiedź na reklamację M.J. dotyczącą doręczenia listu poleconego priorytetowego nr [...], z którego wynika że przedmiotowy list doręczono zgodnie z adresem w dniu 15 października 2006 r. osobie uprawnionej do odbioru przesyłek. Odbiór pokwitował upoważniony pracownik PINB – L.J., co potwierdziła podpisem w dokumencie reklamacyjnym (k.30). Dodatkowo w piśmie Centrum Usług Pocztowych Poczty Polskiej z dnia 8 marca 2007 r. potwierdzono, że list polecony o wskazanym wyżej numerze został nadany w dniu 24 października 2006 r. w Urzędzie Pocztowym, w imieniu którego przesyłkę odebrał pracownik – L.J. (k. 49-51). Jednocześnie w pismach z dnia [...] marca 2007 r. organy administracji publicznej obu instancji orzekające w sprawie wyjaśniły, że w dniu [...] października 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła nadana 24 października przesyłka zarejestrowana w dzienniku korespondencji pod nr [...], zawierająca zażalenie skarżących na postanowienie tego organu z dnia [...] października 2006 r.. Ponadto organy wskazały, że złożenie wcześniejszych wyjaśnień i oświadczeń o sposobie wniesienia zażalenia przez M. i J.J. nastąpiło w wyniku działania pod wpływem błędu, bowiem pracownik który odebrał przesyłkę nie dołączył do akt sprawy koperty, a następnie uznał, że przesyłka została złożona bezpośrednio w inspektoracie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Jednocześnie w myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn.zm.), każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ta konstytucyjna zasada dwuinstancyjności znajduje realizację w zasadzie ogólnej dwuinstancyjności przyjętej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, a pośrednio także w art. 17 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy prawo odwołania się (zażalenia) strony od każdej decyzji nieostatecznej, a w konsekwencji dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Dlatego też przepisy ograniczające tę zasadę należy interpretować ściśle, uprzednio wnikliwie ustalając stan faktyczny. Przedmiotowa sprawa dotyczy uchylenia postanowienia organu administracji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydanego w trybie wznowieniowym. Po myśli art. 17 § 1 ww. ustawy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, które przybrało formę postanowienia, podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia gdy stanowi tak przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym lub Kodeks postępowania administracyjnego. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Na podstawie przepisu art. 59 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zażalenie przysługuje zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Takie samo uprawnienie musi zatem przysługiwać tym podmiotom do zaskarżenia postanowienia uchylającego uprzednie postanowienie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skoro organ egzekucyjny pierwszej instancji, na podstawie art. 145 i nast. Kpa, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zastosował w przedmiotowej sprawie nadzwyczajny tryb wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem organu administracji, to analogicznie należy stronom przyznać uprawnienie do zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia. Zgodnie z przepisem art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w sytuacji gdy organ odwoławczy ma wątpliwości w zakresie sposobu i terminu wniesienia zażalenia na postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym, winien je szczegółowo i wnikliwie wyjaśnić w postępowaniu wstępnym w szczególności z udziałem strony wnoszącej środek zaskarżenia, zgodnie z przepisem art. 7, art. 77 § 1 i art. 134 Kpa. Obowiązkiem organu było w razie wątpliwości wezwać stronę o przedłożenie wyjaśnień lub dokumentów potwierdzających wniesienie zażalenia w terminie. W zależności od okoliczności sprawy organ winien także pouczyć o możliwości i sposobie złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a." sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Co do zasady zatem sąd administracyjny orzekając na podstawie akt sprawy administracyjnej nie przeprowadza dodatkowego postępowania dowodowego. Wyjątkowo, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której przedmiot sporu stanowiła okoliczność faktyczna tj. czy zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2006 r. złożone zostało przez skarżących osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2006 r., czy też dokument ten został nadany na adres organu poprzez pocztę w dniu [...] października 2006 r., która faktycznie doręczyła przesyłkę adresatowi w dniu [...] października. Wątpliwość ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi i oceny legalność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, dlatego też Sąd, na podstawie ww. przepisu przeprowadził uzupełniające dowody z dokumentów przedłożonych w toku postępowania sądowego przez stronę skarżącą oraz pocztę tj. dowodu nadania przez M.J. w dniu [...] października 2006 r. przesyłki listowej poleconej nr [...], pism Centrum Usług Pocztowych Poczty Polskiej z dnia [...] lutego oraz [...] marca 2007 r. wraz z załącznikami, a także pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i organu pierwszej instancji z [...] marca 2007 r. Dokumenty te sąd ocenił jako wiarygodne i wzajemnie spójne. Sąd zważył, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy dać wiarę wyjaśnieniom skarżących, znajdujących potwierdzenie w przeprowadzonych przez Sąd na tę okoliczność uzupełniająco dowodach z dokumentów oraz ostatecznie przyznanych przez organ, którego postanowienie zaskarżono, iż zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., doręczone 17 października złożyli, za pośrednictwem pocztowej placówki nadawczej, w dniu 24 października 2006 r. Oznacza to, że zażalenie wniesiono w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu, a nie jak błędnie ustalił to organ odwoławczy, z uchybieniem terminu ustawowego. W tych okolicznościach, na podstawie wskazanych wyżej dowodów w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej art. 7 Kpa, nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając, iż zażalenie skarżących zostało wniesione osobiście w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2006 r., co skutkowało wadliwym stwierdzeniem jego wniesienia z uchybieniem ustawowego siedmiodniowego terminu. Nie można zwłaszcza zaakceptować stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym to na skarżących (bez wezwania organu) ciążył obowiązek z własnej inicjatywy wykazania za pomocą dowodów, że zażalenie od postanowienia PINB z [...] października 2006 r. złożyli za pośrednictwem poczty w terminie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, iż wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego i egzekucyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, faktycznie pozbawiając skarżących możliwości ponownego merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ drugiej instancji. Wobec powyższego, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżone postanowienie. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek zażalenia skarżących z dnia [...] października 200 6r. na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji, winien ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i przesłanek zastosowanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania – wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ winien także szczegółowo ustosunkować się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Nadto należy zwrócić uwagę na prawidłowość oznaczania w postępowaniu egzekucyjnym imienia skarżącej M.J.. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy zasądzając, zgodnie z wnioskiem, na rzecz skarżących od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (100 zł - § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 221, poz. 2193). Asesor WSA Sędzia WSA Sędzia WSA J. Brzezińska A.Wieczorek I.Fornalik