II SA/Go 291/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi J.C., J.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Celowego Gmin [...] z dnia [...]r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J.C., J.C. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Zarząd Związku Celowego Gmin, działając na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2a i art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz.2010, dalej u.c.p.g.) nałożył na J.C. i J.C. obowiązek podłączenia nieruchomości położonej przy [...] w [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wyjaśniło, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu na podstawie art. 5 ust. 7 u.c.p.g., bowiem dowiedziono, że nieruchomość położona przy [...] nie jest podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, posiada możliwość przyłączenia się do niej i nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Odwołanie od decyzji wnieśli J.C. i J.C., wskazując, że organ sugeruje podłączenie ich nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, z wykorzystaniem ich instalacji zewnętrznej za pośrednictwem istniejących zbiorników bezodpływowych. Po wykonaniu przyłącza zbiorniki te staną się studzienką. Aby uniknąć ryzyka zatkania połączenia pomiędzy rzeczonymi zbiornikami i siecią kanalizacyjną gęstymi frakcjami nieczystości, po wykonaniu przyłącza wciąż będzie istnieć konieczność okresowego opróżniania zbiorników. Wiązać się to będzie z regularnym ponoszeniem podwójnych kosztów odprowadzania nieczystości z ich posesji, a także poniesienia pełnych kosztów wykonania przyłącza sanitarnego. Jednocześnie odwołujący zwrócili uwagę, że organ I instancji nie wziął pod uwagę tego, że z instalacji domowej odprowadzane są nieczystości z rzędnej rury. Nie jest ona bowiem podana na jakiejkolwiek mapie geodezyjnej, zaś w toku przygotowania przedmiotowej decyzji żaden przedstawiciel PWIK nie pojawił się na posesji celem dokonania niezbędnych pomiarów geodezyjnych. Po uwzględnieniu tej informacji może okazać się, że podłączenie przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w ul. [...] jest niemożliwe ze względu na brak możliwości zachowania właściwych spadków. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nie ma charakteru uznaniowego, a organ ma ustawowy obowiązek wydania takiej decyzji w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności braku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i braku przeciwskazań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy u.c.p.g. Organ I instancji prawidłowo ustalił, powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 7 u.c.p.g., bezwzględny obowiązek przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji ustalił wszystkie istotne okoliczności, które pozwalały na wydanie orzeczenia w przedmiotowej sprawie i nakazanie stronie przyłączenie nieruchomości położonej przy [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Wnosząc skargę J.C. i J.C. zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nie odniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do technicznych, a nie tylko teoretycznych, możliwości podłączenia się przez skarżących do sieci kanalizacyjnej; a także niezatwierdzenia przez skarżących miejsca lokalizacji przyłącza oraz faktycznej możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, 2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w postaci weryfikacji rzeczywistych kosztów wykonania przyłączenia nieruchomości skarżących do istniejącej sieci kanalizacyjnej - na okoliczność wysokości kosztów wiążących się z wykonaniem przez skarżących zaskarżonej decyzji; 3) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nie odniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do technicznych, a nie tylko teoretycznych, możliwości podłączenia się przez skarżących do sieci kanalizacyjnej; 4) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i wydanie decyzji przez organy administracji publicznej, które wpływają na brak możliwości realizacji przez skarżących prawa do swobodnego decydowania o swojej własności, w tym do decyzji w zakresie wyrażenia zgody lub odmowy przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. II. naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący mają obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej także w sytuacji, gdy technicznie jest to niemożliwe, jak również ekonomicznie nieuzasadnione; 2) art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b oraz art. 5 ust. 7 u.c.p.g. przez niejednakowe traktowanie wszystkich osób zamieszkałych na terenie objętym przez Zarząd Związku Celowego Gmin, którzy nie posiadają urządzeń do zbierania nieczystości i nakazanie przyłączenie się skarżącym do istniejącej sieci kanalizacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do nałożenia obowiązku; 3) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez wadliwą jego wykładnię i uznanie, iż w okoliczności sprawy zachodzi podstawa faktyczna i prawna do nakazania skarżącym podłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, pomimo przedstawienia przez skarżących potwierdzeń odprowadzania ciekłych nieczystości z w/w nieruchomości. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do skargi skarżący dołączyli opinię techniczną, z której wynika, że dno studni zamontowanej na wprost wyjazdu z działki nr [...] byłoby poniżej sieci kanalizacji sanitarnej zamontowanej na drodze dz. nr ew. [...]. Skutkiem powyższego jest niemożliwość zachowania normowych minimalnych spadków kanalizacji sanitarnej (zapewniającej samooczyszczanie) i podłączenie się do projektowanej studni kanalizacyjnej. W opinii podkreślone zostało również, że na rysunkach przedstawionych przez PWiK do [...] brakuje podstawowych danych, które nie uwzględniają stanu faktycznego instalacji kanalizacji sanitarnej. Rozwiązanie, które zostało przedstawione przez PWiK, z wykorzystaniem istniejącej instalacji zewnętrznej spowodowałoby, że dno studni na wprost wyjazdu z działki [...] będzie jeszcze niżej niż na załączonych rysunkach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując w całości motywy rozstrzygnięcia wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. 2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439 t.j., dalej ustawa o utrzymaniu czystości). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o którym mowa w art. 5 ust. 1-4, czyli m.in. w przypadku nie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W rozpoznawanej sprawie poza sporem było, że należąca do skarżących nieruchomość położona przy [...] nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, a w związku z tym skarżący w myśl powołanego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości powinni podłączyć swoją nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacji. Skarżący tego stanowiska w toku postępowania nie kwestionowali, jednak twierdzili, że w przypadku ich nieruchomości, podłączenia jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe ze względu na brak możliwości zachowania właściwych spadków. W związku z powyższym podkreślić należy dla egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości ustawy w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 7, kluczowa jest kwestia technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci powstaje bowiem dopiero wówczas, gdy stworzone zostały do tego warunki. Tylko w takiej sytuacji, w razie stwierdzenia niewykonania tego obowiązku właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. IV SA/Wa 307/17, z dnia 20 lutego 2019 r. IV SA/Wa 2849/18, z dnia 25 czerwca 2019 r. IV SA/Wa 3352/17). W ocenie Sądu, ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, czy istotnie istnieje realna możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości położonej przy [...]. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, która ma zostać przyłączona do sieci, zgłasza że brak jest realnej możliwości podłączenia, to rolą organów jest zweryfikowanie czy zgłaszana przez właściciela wątpliwości są uzasadnione i ustosunkowanie się do tej okoliczności. Nie czyniąc powyższych okoliczności przedmiotem ustaleń organy w konsekwencji nie rozważyły całokształtu stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniły okoliczności istotnych w sprawie z punktu widzenia zaistnienia przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości, tj. zaistnienie przesłanek przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Istotą postępowania administracyjnego jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem obowiązujących przepisów materialnoprawnych. W toku tego postępowania na organach ciąży obowiązek wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) a także jego oceny zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu wszczętym w celu nałożenia na skarżących obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, z uchybieniem powołanym przepisom art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie zgromadzono w wyczerpujący sposób całego niezbędnego do orzekania materiału dowodowego i na podstawie takiego niekompletnego materiału podjęto rozstrzygnięcie, które w tej sytuacji jest co najmniej przedwczesne. Wadliwie bowiem nie zweryfikowano rzeczywistych technicznych warunków i możliwości przyłączenia nieruchomości położonej przy ul. [...] do sieci kanalizacyjnej, pomimo podnoszonych w tym zakresie przez właścicieli nieruchomości wątpliwości, które to wątpliwości znalazły następnie potwierdzenie w dołączonej do skargi opinii technicznej. Wskazane istotne uchybienia procesowe czynią wadliwą zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które w związku z tym wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie opisane istotne uchybienia procesowe miały wpływ na materialne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż skutkiem niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przedwcześnie zastosowano wobec skarżących obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W przedstawionych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 zł, na co składają się: 200 zł z tytułu wpisu od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia adwokata oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy zweryfikują okoliczność technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości przy [...] w [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej i stosownie do wyniku tych ustaleń podejmą rozstrzygnięcie w przedmiocie egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości ustawy w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 7 tej ustawy.