II SA/Go 293/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej K.J. kwotę 100 zł (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta nałożył na K.J. karę pieniężną w wysokości 600,00 zł na naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu marki [...], oznaczonego numerem rejestracyjnym [...] i numerem identyfikacyjnym [...]. Decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 110, dalej zwanej p.r.d.). Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. W myśl art 140mb ust. 2 p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. Jak ustalił organ skarżąca nabyła pojazd w dniu [...] lutego 2020 r. więc 30-dniowy termin zawiadomienia organu upłynął z dniem 23 marca 2020 r. Zgłoszenia dokonała dopiero [...] września 2020 r., po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu sprawy, przekraczając termin, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. o 178 dni. Organ I instancji przyjął, że dla przekroczonej liczby dni na dokonanie zgłoszenia nabycia pojazdu (od 91 dni do 180 dni) adekwatna jest wysokość na poziomie 600,00 zł. Organ stwierdził te, że w sprawie nie miała miejsca powtarzalność tego typu naruszeń oraz, że strona z tytułu nie wykonania obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu w ustawowym terminie nie odniosła korzyści majątkowych (co w jego ocenie nie zwiększyło wysokości orzeczonej kary). 2. Od tej decyzji w ustawowym terminie skarżąca wniosła odwołanie, w którym podała, że zaniechanie zawiadomienia o nabyciu pojazdu wynikało z jej niewiedzy. Podała, że jest osobą niepełnosprawną, choruje na schizofrenię, leczy się psychiatrycznie oraz ma na utrzymaniu dziesięcioletniego syna. Ponadto wskazała, że pracuje społecznie w CIS i zarabia 760 zł netto, więc kara w kwocie 600 zł jest dla niej za dużym obciążeniem, gdyż nie będzie miała na jedzenie i opłaty. Pojazd posiadała jedynie przez 10 dni. 3. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W jej uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przebieg postępowania przed organem I instancji oraz zawarte w uzasadnieniu tej decyzji ustalenia i ocenę prawną. Kolegium w całym zakresie podzieliło stanowisko organu I instancji co do ustaleń, kwalifikacji prawnej, a przede wszystkim adekwatności nałożonej kary administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w zakresie nałożenia kary pieniężnej za niezawiadomienie o nabyciu lub zbyciu pojazdu każdego właściciela pojazdu, bez względu na przyczynę niezawiadomienia organu, a przepisy ustawy nie zawierają żadnych wyłączeń w powyższym zakresie. Zdaniem Kolegium organ I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający wyjaśnił przyjęte kryteria wyznaczania wysokości nałożonej kary, wynikające z art 140n ust 4 p.r.d. stanowiącego, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Nadto Kolegium wskazało, że w przypadku nałożenia w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 140mb p.r.d., istnieje możliwość wystąpienia do organu I instancji o zastosowanie w związku z art. 140n p.r.d. — trybie i na zasadach określonych w Ordynacji podatkowej, regulowanych ta ustawą ulg w spłacie wynikającej z takiej decyzji należności, w postaci np. umorzenia, rozłożenia na raty czy odroczenia terminu płatności. 4. W skardze wyniesionej na tę decyzję w ustawowym terminie do tutejszego Sądu K.J. wniosła o jej "zmianę" przez nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 200,00 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu. Decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 4 k.p.a. przez zupełne pominięcie, że w dniu 14 marca 2020 r. na obszarze rzeczpospolitej Polskiej wprowadzony został stan zagrożenia epidemicznego, który wiązał się z szeregiem obostrzeń, w tym m.in. ograniczoną możliwością przemieszczania się oraz ograniczonym dostępem do administracji, które to okoliczności uniemożliwiały skarżącej wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., a które organ winien wziąć pod uwagę z urzędu; 2) art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., zwany dalej ustawa COVID-19) przez jego niezastosowanie i pominięcie, iż bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zwłoka skarżącej w dopełnieniu obowiązku zgłoszenia nabycia pojazdu wynosiła 178 dni; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności dotyczących sytuacji osobistej rodzinnej, majątkowej i zarobkowej Skarżącej, które to okoliczności z uwagi na pieniężny charakter kary uznać należy za istotne; 4) naruszenie art. 140mb ust. 4 p.r.d. przez wymierzenie kary pieniężnej niewspółmiernej do zakresu naruszenia i stopnia zawinienia, w tym zupełne pominięcie przy ocenie w/w okoliczności załączonej przez skarżącą umowy sprzedaży samochodu z dnia [...] marca 2020 r. zawartej pomiędzy skarżącą a P.F., wskazującej na to, że skarżąca była właścicielem pojazdu jedynie przez 10 dni. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. W odniesieniu do zarzutu związanego ze stanem pandemicznym i wydłużeniem terminów do zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdów Kolegium wskazało, że art. 31i ustawy dodany został przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. 2020, poz. 568) zmieniającej ustawę o COVID z mocą obowiązującą od 1 marca 2020 r. Z powyższego wynika, że przedłużenie terminu zawiadomienia organu o zbyciu lub nabyciu pojazdu do 180 dni dotyczy pojazdów nabytych lub zbytych nie później niż 30 dni przed dniem wejścia ustawy z dnia 31 marca 2020 r., a ustawa ta weszła w życie jak wyżej wskazano z dniem 31 marca 2020 r., czyli dotyczy pojazdów wobec których nastąpiła zmiana własności nie później niż w dniu 1 marca 2020 r. W sprawie nabycie pojazdu nastąpiło [...] lutego 2020 r., a więc później niż 30 dni przed wejściem w życie ustawy, w związku z czym wskazane w tym zakresie w skardze przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 7. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie w zakresie przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych (nabycia pojazdu i daty zgłoszenia) został prawidłowo ustalony. Zgłaszając fakt nabycia pojazdu skarżący przekroczył 30-dniowy termin złożenia stosownego zawiadomienia wynikający z przytoczonego na wstępie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Termin ten został przedłużony wprowadzeniem do ustawy o COVID art. 31i (dodanym art. 1 pkt 17 nowelizacji z dnia 31 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ), zgodnie, z którym w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.: 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Jak trafnie jednak wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę wydłużenie terminu, o którym mowa w ust. 1 art. 31 ustawy o COVID dotyczyć może, z racji wyraźnego postanowienia ustawy, tylko pojazdów sprowadzonych lub zarejestrowanych nabytych lub zbytych nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie nowelizacji (art. 30i ust. 2 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 101 nowelizacji ustawa w tym zakresie weszła w życie z dniem ogłoszenia czyli 31 marca 2020 r., zatem najdalszy czasowy zakres zastosowania tej prolongaty to data 1 marca 2020 r. Rozwiązanie to, jak można się tylko domyślać, wynika z tego, że prawodawca przyjął, że okres "wstecznego" przedłużenia terminu do złożenia stosownego zawiadomienia nie może być dłuższy, niż standardowy okres do dokonania zgłoszenia czyli 30 dni. W przypadku skarżącej brakuje jej do zastosowania tej prolongaty kilku dni, co formalnie wyklucza jej przypadek dyspozycji art. 31i ustawy o COVID. 8. Nie jest jednak tak, że indywidulane okoliczności związane z sytuacją pandemiczną, (której czasu nie można mierzyć tylko formalnymi okresami) oraz stanem zdrowia i sytuacją życiową skarżącej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Oprócz bowiem przesłanek, które wprost reguluje art. 140mb ust. 4 p.r.d. do kar administracyjnych wymierzanych na podstawie tego przepisu znajdują zastosowanie również regulacje przewidziane działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisy art. 189a § 1 i § 2 oraz art. 189f § 1 k.p.a. Niniejszy skład w pełni podziela tu stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z dnia 27 maja 2021 r., w sprawie II SA/Go 216/21, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zawartego w art. 140n ust. 6 p.r.d. nie wyłącza zastosowania przepisów działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje bowiem odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia, nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. 9. Jak wskazano w powołanym wyroku celem wprowadzenia systemowego uregulowania dotyczącego stosowania kar administracyjnych w kodeksie (z dniem 1 czerwca 2017 r.) było uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z o finansach publicznych. Wprowadzenie tej regulacji należy też wiązać z coraz silniejszą krytyką ze strony doktryny i orzecznictwa, niepasującej do współczesnych demokratycznych standardów prawa, koncepcji absolutnej i obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, krytyką uzasadnioną standardami międzynarodowymi, europejskimi i opartą na orzecznictwie unijnych i europejskich trybunałów i sądów por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy). Wspólnym mianownikiem tej uzasadnionej jest teza, że zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, czemu właśnie służyć mają przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec inflacji odpowiedzialności administracyjnej i coraz większej ilości regulacji posługujących się karami administracyjnymi (wręcz nadużywania przez prawodawcę instytucji sankcji administracyjnych w ramach zjawiska określanego jako "konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną") wprowadzenie i zarazem efektywności regulacji korygujących automatyzm i nadmierny formalizm tej instytucji jest konieczne dla zachowania praworządności i sprawiedliwości stosowania kar administracyjnych. Te właśnie względy decydują zdaniem sądu, o tym, że takie odesłania, jak zawarte w art. 140n ust. 6 p.r.d., stosowane w wielu innych regulacjach posługujących się karami administracyjnymi, nie mogą być stosowane rozpraszająco na niekorzyść jednostek, pozbawiając je możliwości ochrony przed sankcją administracyjną w oparciu o indywidualne i ważne względy. Wykluczenie takiej możliwości, przy coraz intensywniejszym operowaniu przez prawodawcę sankcjami administracyjnymi w połączeniu z takimi "zabiegami", jak odsyłanie do ordynacji podatkowej uczyniłoby instytucje regulowane działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, fasadami, w praktyce niestosowanymi. 10. Nadto mając na względzie podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia oraz sytuacji życiowej i majątkowej należy odnieść się do kwestii czy w sprawie znajdują zastosowanie wyłącznie dyrektywy wymiaru kary administracyjnej zawarte w art. 140n ust. 4 p.r.d., czy również dyrektywy zawarte są w pkt od 1 do 7 art. 189d k.p.a.. Zdaniem sądu ten drugi przepis znajduje również zastosowanie w przypadku kary administracyjnej określonej w art. 140mb p.r.d. Przyjęcie poglądu, że przepis art. 140n ust. 4 p.r.d. w sposób autonomiczny i wyczerpujący reguluje dyrektywę wymiaru kary administracyjnej w sprawie naruszałoby bowiem fundamenty normatywne i aksjologiczne całej regulacji ogólnej dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych przewidzianej działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, która ma mieć charakter ogólny i stosowalny w całym obszarze administracyjnych kar pieniężnych. Mając też na względzie funkcje, cel i cały kontekst systemowy tej kary nie sposób uznać, że dyrektywy jej wymiaru mogą być zawężone i surowsze w stosunku do dyrektyw dotyczących wymiaru kar za zdecydowanie bardziej szkodliwe i niebezpieczne społecznie delikty administracyjne. Prowadziłoby to do naruszenia chronionych konstytucyjnie zasad równości i proporcjonalności. Stąd też organy stosując tę karę, w ramach przedziału określonego w przepisie art. 140mb p.r.d (od 200 do 1000 zł), powinny brać pod uwagę również dyrektywy wynikające z art. 187d k.p.a. Z tych samych racji do kary administracyjnej regulowanej art. 140 mb i art. 140n ust. 4 p.r.d. znajduje zastosowanie instytucja odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 187f k.p.a. 11. Z powodu błędnego, zbyt formalistycznego i niedającego się pogodzić z aksjologią konstytucyjną wykładania i stosowania prawa materialnego w sprawie - art. 140mb i art. 140n p.r.d. organy nie prowadziły ustaleń dotyczących innych, niż wskazane wprost w dyrektywach art. 140n p.r.d. okoliczności przemawiających za dalej idącym miarkowaniem kary w oparciu o dyrektywy zawarte w art. 187d k.p.a., albo nawet zastosowaniem instytucji odstąpienia od jej wymierzenia (art.187f k.p.a.), co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Takie ustalenia są jednak konieczne, co wiąże się z ich wyjaśnieniem i rozważeniem w dalszym toku sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł. W ponownym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).