II SA/Go 298/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na negatywną opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły postanawia: odrzucić skargę. Dnia [...] marca 2015 r. Kurator Oświaty wydał na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 191 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) negatywną opinię nr [...] opinię Kuratora Oświaty w przedmiocie przekazania prowadzenia szkoły. Opinia doręczona została stronie skarżącej 3 marca 2016r. Dnia 24 marca 2016 r. Gmina reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi ( art. 58 § 1 pkt 3 ppsa), poprzez przesłanie uchwały Rady Gminy podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). W odpowiedzi na to wezwanie Gmina wskazała, że Rada Gminy nie podejmowała uchwały w powyższym zakresie, wyjaśniając, że zaskarżona opinia dotyczyła projektu uchwały Rady Gminy przygotowanej przez Wójta, a nie uchwały Rady, w związku z czym nie było podstaw do podejmowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego, a także czy wniesiona skarga czyni zadość ustalonym ustawowo wymogom formalnym, czy przed jej wniesieniem wyczerpano ustawą przewidziany tok instancji lub spełniono inne ustawowo określone wymogi skutecznego wniesienia skargi oraz czy skarga została wniesiona w terminie. Wymogi formalne skargi, a także tryb w jakim podlega ona wniesieniu określają przepisy art. 57 i art. 46 oraz art. 52 – 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W odniesieniu jednak do aktów nadzoru nad działalnością gminy tryb wniesienia skargi na akt nadzoru określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu do wniesienia skargi uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą wniesienia skargi jest natomiast uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze. Wyjaśnić zatem należy, że wydawana na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty opinia organu sprawującego nadzór pedagogiczny jest środkiem nadzoru określonym art. 89. ust. 1 u.s.g., a tym samym aktem nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy bowiem rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów państwa (nie tylko organów nadzoru w rozumieniu art. 171 Konstytucji RP), którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru – por. szerzej Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle ustaleń orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001, nr 1–2, s. 92 i n.). Natomiast "rozstrzygnięciem organu gminy" (w rozumieniu art. 89 ust. 1 u.s.g.) opiniowanym przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przekazania w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów. Jest to inna niż akt prawa miejscowego uchwała rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Istotną cechą tych aktów, odróżniającą je od aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że w następstwie ich wydania powstaje nowa sytuacja prawna (nałożenie obowiązku, nadanie uprawnienia, zniesienie istniejącego stosunku prawnego). Tymczasem akty i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stwierdzają jedynie istnienie obowiązku lub uprawnienia, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. W niniejszej sprawie, tą nową sytuacją prawną, dla której podjęto uchwałę Rady Gminy nr XVII/2016 z 24 lutego 2016 r. było przekazanie z dniem 1 września 2016 r. prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej [...] na rzecz Stowarzyszenia [...]. Aby ten skutek nastąpił, musiały zgodnie z art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty być spełnione jeszcze dwie przesłanki: 1) uzyskanie pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny i 2) zawarcie stosownej umowy. Ważność tej uchwały (w sensie możliwości wywołania zamierzonego skutku prawnego) jest uzależniona od wydania pozytywnej opinii przez właściwego kuratora oświaty, co wypełnia dyspozycję art. 89 ust. 1 u.s.g. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy właśnie stanowiska zajętego przez Kuratora Oświaty w trybie art. 89 ust. 1 u.s.g. Jak wynika bowiem z tego przepisu, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, o czym Sąd już wspomniał, że przedmiotem opinii organu nadzoru w tym przypadku był właśnie projekt uchwały Rady Gminy. Tymczasem w niniejszej sprawie wbrew dyspozycji art. 98 ust. 3 u.s.g. do wniesionej przez Wójta Gminy skargi Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na opinię Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2016r. nie została załączona stosowna uchwała Rady Gminy, będącego organem, który ma podjąć uchwałę – akt założycielski Publicznej Szkoły Podstawowej [...], którego powstanie negatywnie zaopiniował Kurator. Brak ten ma charakter, który obarcza złożona skarge, uniemożliwiający nadanie jej dalszego biegu, a który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., może być uzupełniony na wezwanie sądu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 października 2008r. o sygn. akt: II SA/Op 517/08, LEX nr 504535). Mając na uwadze treść cyt. przepisów zarządzeniem z dnia 7 kwietnia 2016 r. tut. Sąd wezwał Gminę, reprezentowaną przez Wójta Gminy do nadesłania uchwały Rady Gminy w przedmiocie wniesienia skargi do tut. Sądu na zakwestionowaną skargą opinię w terminie 7 dni od doręczenia wezwania – pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym przez Sąd terminie Gmina nie przesłała żądanej uchwały, a strona skarżąca ograniczyła się do nadesłania pisma z dnia [...] kwietnia 2016r., w którym poinformowała Sąd, że wskazana w wezwaniu Sądu uchwała nie została podjęta, bowiem w ocenie strony skarżącej Rada nie miała obowiązku takiej uchwały podjąć. Skoro strona skarżąca, mimo stosownego wezwania sądu, nie przedstawiła uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., przyjąć można by, że skarga podlegać może odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. z powodu nie uzupełnienia braku formalnego skargi w wyznaczonym terminie. Tym nie mniej w ocenie Sądy skarga Gminy na tym etapie postępowania skarga jest przede wszystkim niedopuszczalna. Podnieść przy tym należy, że przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje jednak, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Celem tego przepisu jest zatem zapewnienie takiego stanu rzeczy, aby przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu nadzoru i należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. ma charakter reguły kompetencyjnej i z tego względu nie jest zasadne – w ocenie Sądu - odstąpienie od jego literalnego brzmienia (zob. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, SIP LEX nr 1082558 – i powołane tam inne orzeczenia). Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i pkt 3 i § 3 p.p.s.a, należało orzec jak w sentencji postanowienia.