II SA/Go 3/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu w dniu 06 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R.B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. uchyla decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]r. nr [...]. Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] na podstawie art. 25 ust.1 pkt 8a ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 72, poz. 802, ze zmianami ) zwolnił R.B. ze służby z dniem doręczenia decyzji, wskazując w uzasadnieniu, iż w dniu 5.07.1996 r. wniesiono do Sądu Rejonowego w Słubicach przeciwko niemu akt oskarżenia o czyny z art. 18 § 2 dkk w zw. z art.80 § 1 uks i art. 94 § 1 uks w zw. z art. 5 uks, art. 25 § 1 pkt 3 uks i art. 58 dkk oraz art. 266 § 1 dkk w zw. z art. 58 dkk, a więc o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. W związku z wniesionym przez R.B. odwołaniem, w którym zarzucał naruszenie normy domniemania niewinności zawartej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz normy lex retro non agit zawartej w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, Dyrektor Izby Celnej decyzją [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na treść art. 25 ust. 1 pkt 8a cytowanej ustawy stanowiący, iż wniesienie aktu oskarżenia o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego nakazuje Dyrektorowi Izby Celnej zwolnić funkcjonariusza celnego, któremu taki zarzut postawiono w akcie oskarżenia, stwierdzając jednocześnie, że chybionymi są zarzuty naruszenia norm konstytucyjnych na które powołuje się odwołujący. Dyrektor Izby Celnej nie jest uprawniony do stwierdzenia zgodności art. 25 ustawy z Konstytucją, a wydanie zaskarżonej decyzji na wskazanych podstawach prawnych było obligatoryjne. Ponadto nie można stosować odpowiedzialności karnej, ani też wymierzyć kary na podstawie ustawy wprowadzonej w życie już po popełnieniu przestępstwa, a art. 42 ust. 1 Konstytucji RP określa zasadę lex retro non agit w zakresie, który ma zastosowanie wyłącznie dla materialnych aspektów prawa karnego. Przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej nie odnosi się do przestępstw umyślnych popełnionych przed wejściem w życie tej ustawy, a odnosi się do sytuacji, w której funkcjonariusza celnego postawiono w stan oskarżenia, tym samym skoro decyzja w przedmiotowej sprawie została podjęta [...].09.2003 r., a więc po dacie wejścia w życie znowelizowanych przepisów nie nastąpiło naruszenie zasady lex retro non agit. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł R.B. domagając się jej uchylenia, względnie zawieszenia postępowania w sprawie do czasu zakończenia prawomocnego postępowania sądowego toczącego się przeciwko niemu w sprawie karnej, podnosząc w uzasadnieniu argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie przytaczając wywody wcześniej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując ponadto, iż odwołując się do ogólnej zasady obowiązywania ustawy w czasie, zgodnie z którą prawo obowiązuje od chwili wejścia w życie określonego przepisu, należy przyjąć, że niezależnie od tego kiedy wniesiono akt oskarżenia, sprawa zwolnienia strony ze służby winna być rozstrzygana na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji, a więc na podstawie przepisów ustawy zmieniającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu I instancji z dnia [...].09.2003 r. doręczona została skarżącemu z dniem 20.10.2003 r. ( jako ostatniego dnia upływu 7 - dniowego okresu od pozostawienia pisma w placówce pocztowej, co miało miejsce 13.10.2003 r., wobec nie podjęcia go w terminie, a więc doręczenie nastąpiło zgodnie z dyspozycją przepisu art. 44 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które złożył R.B. mylnie określając je jako "odwołanie od decyzji" w dniu 12 listopada 2003 r. , złożone zostało z uchybieniem 14 -dniowego terminu o którym jest mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24.07.1999 r. o służbie celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802, ze zmianami). Organ II instancji błędnie przyjął, że doręczenie decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia nastąpiło [...] października 2003 r., co zawarł w piśmie z tej samej daty, co nawet przy uwzględnieniu , iż była to prawidłowa data doręczenia decyzji to złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło po terminie. Zauważyć należy, iż skarżący R.B. nie składał wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności prawnej. Organ II instancji rozpatrzył zatem odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...].09.2003 r. z uchybionym terminem, co skutkuje uznaniem tej czynności po jego upływie za bezskuteczne, a tym samym wskazać należy, iż obowiązkiem jego było stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie jego merytoryczne rozpoznanie. Dlatego też Sąd zgodnie z treścią art. 81 ust. 2 cytowanej ustawy o służbie celnej stosując przepisy k.p.a. przyjął, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Treść art. 135 cytowanej wyżej ustawy stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Decyzja organu I instancji zwalniająca skarżącego R.B. ze służby wydana została na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24.07.1999 r. o Służbie Celnej ( Dz.U. Nr 72, poz. 802, ze zmianami ) w związku ze skierowaniem wobec niego aktu oskarżenia do sądu o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Spornym zagadnieniem, podnoszonym w skardze jet to, czy powyższy przepis ma zastosowanie niezależnie od tego, kiedy akt oskarżenia skierowany został do sądu, czy też może stanowić podstawę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby tylko w takiej sytuacji, gdy akt oskarżenia został skierowany do sądu po dniu 10.08.2003 r. tj. od czasu obowiązywania przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a. Ustawa z dnia 23.04.2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2003 r., nr 120, póz. 1122) nie zawiera stanowiska ustawodawcy co do tego jak rozwiązywać problem prawa właściwego, tj. od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw w toku nie zakończonych ostatecznie, czy prawomocnie należy stosować prawo nowe. W szczególności brak jest uregulowania intertemporalnego co do występującego zagadnienia spornego między stronami w niniejszej sprawie. Odwołując się do ogólnej zasady obowiązywania prawa w czasie, według której prawo obowiązuje od chwili wejścia w życie należało przyjąć, że niezależnie od tego, kiedy wniesiono akt oskarżenia do sądu, sprawa o wydalenie funkcjonariusza ze służby powinna być rozstrzygana na podstawie prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji, a więc na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o służbie celnej. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz doktrynie przyjmowano zasadniczo, że "milczenie" ustawodawcy co do tego, czy i w jakim zakresie stosować prawo nowe, oznacza, iż wolą ustawodawcy było ustanowienie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, przy czym zasada ta powinna mieć zastosowanie do tych przepisów, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia, czy w innej określonej dacie (uchwała NSA z 20.10.1997 r. ONSA 1998/1/10 i powołane tam orzecznictwo). W nauce prawa przyjmuje się, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, iż od chwili wejścia w życie nowych norm, należy je stosować do wszelkich zdarzeń, zarówno tych które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak więc od wejścia w życie nowej regulacji wszyscy, których dotyczą zdarzenia danego typu traktowani są jednakowo. Wyrazem tej reguły intertemporalnej jest stanowisko zaprezentowane przez organ w rozpoznawanej sprawie. Rację ma przy tym organ Służby Celnej, że stosując znowelizowane przepisy nie naruszył zasady lex retro non agit, która wyraża się w zakresie regulowania przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa jest zasadniczo odmienna od techniki nadawania normom prawnym mocy wstecznej, choć często wywołuje podobne skutki. Wsteczne działanie prawa nie zachodzi bowiem wówczas, gdy następstwa zdarzeń, które nastąpiły w przeszłości, są kwalifikowane wg nowych norm, jednakże dopiero od momentu wejścia tych norm w życie. Dostrzec jednocześnie trzeba, że technika ustawodawcza sprowadzająca się do bezpośredniego działania nowego prawa nie może być nadużywana, ponieważ prawodawca może w ten sposób radykalnie zmienić, a często pogorszyć sytuację prawną zainteresowanych, przez co narusza ich zaufanie do prawa. Wypowiadając się w tych kwestiach Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozwiązanie konfliktu nowego prawa z interesami jednostki przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego jest dopuszczalne tylko o tyle, o ile da się wykazać wyraźny, ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku nad interesem jednostki (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 9/92, K 1/99, K 3/99, K 5/99). Trybunał Konstytucyjny nie odmawiając ustawodawcy racji posługiwania się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa w określonych warunkach i w celu osiągnięcia stanu pożądanego przez ustawodawcę, wyraża jednak pogląd, że przedmiotowa zasada ma istotną wadę z punktu widzenia wymagań państwa prawnego. Jej stosowanie prowadzi bowiem do sytuacji zaskoczenia adresatów norm prawa nową sytuacją prawną, może bowiem radykalnie zmienić na niekorzyść ich dotychczasową sytuację prawną i nie daje możliwości skalkulowania zdarzeń, z którymi może się zetknąć adresat normy prawnej. Może zatem w konsekwencji podważyć zaufanie obywateli do prawa jako elementu zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP). Z tych względów zasada państwa prawnego wymaga, by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych (vide: orzeczenie TK z dnia 02.03.1993 r. K 9/92 OTK 1993/1/6). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało dojść do wniosku, że wynikająca z istoty państwa prawnego zasada zaufania obywatela do państwa wymaga, by nie stosować nowo ustanowionych norm prawnych w ustawie o Służbie Celnej do zdarzenia (skierowanie aktu oskarżenia do Sądu), które miało miejsce przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. Skoro przed nowelizacją ustawa o Służbie Celnej nie wiązała z faktem wniesienia aktu oskarżenia do Sądu żadnych skutków prawnych, to zasadnym było z punktu interesu jednostki wprowadzenie stosownych przepisów przejściowych. W ocenie Sądu wątpliwości interpretacyjne wynikające z braku właściwej regulacji intertemporalnej nie mogą pogarszać sytuacji osób, będących adresatami nowych norm prawnych. Zagadnienia intertemporalne muszą bowiem być rozwiązywane z uwzględnieniem zasad ogólnych prawa i pryncypiów konstytucyjnych. Wobec powyższego należało uznać, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzję organu I instancji [...] w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. a, w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 póz. 1270, ze zmianami). Ireneusz Fornalik Marzenna Linska - Wawrzon Maria Bohdanowicz