II SA/Go 300/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi "R" S.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty wynagrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy , na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 z późn.zm.), powołując się na wyniki przeprowadzonej kontroli, nakazał "R" Spółce Akcyjnej wypłacić pracownicy D.C. wynagrodzenie za prace wynikającą z ustawy o związkach zawodowych za okres listopada 2003 r. – luty 2006 r., w łącznej kwocie 586,28 zł brutto. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od tego nakazu "R" S.A. wniosła odwołanie zarzucając organowi błędną i nieobiektywną interpretację kontrolowanych zdarzeń, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wywieranie psychicznej presji na pracowników spółki, w celu uzyskania informacji zgodnych z budowaną interpretacją kontrolowanych zdarzeń oraz wadliwe przeprowadzenie kontroli. W szczególności zakwestionowano dokonany przez kontrolujących sposób wyliczenia wynagrodzenia należnego pracownicy D.C., zgodnie z przepisami § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1996 r. w prawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy (Dz.U. Nr 71, poz. 36). W ocenie Spółki pracownica ta w spornym okresie otrzymała w sumie wynagrodzenie wyższe od należnego w wyniku weryfikacji sposobu wyliczenia należnego ekwiwalentu, zatem nie można twierdzić, że zakład pracy naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy. R S.A. podniosła także fakt nieuwzględnienia przez kontrolujących, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, późniejszych negocjacji i oświadczeń w zakresie zmiany warunków zatrudnienia pracownicy. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uchylił "decyzję w części dotyczącej wysokości kwoty objętej obowiązkiem wypłaty" i w tym zakresie rozstrzygnął w ten sposób, że nakazał niezwłocznie wypłacić pracownicy D.C. wynagrodzenie za prace wynikające z ustawy o związkach zawodowych za okres listopad 2003 – luty 2006 r. w łącznej kwocie 549,58 brutto." W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo opisując stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania nakazu wskazał sposób wyliczenia różnicy pomiędzy kwotą faktycznie wypłaconą pracownicy w okresie objętym decyzja, a kwotą, którą w ocenie organów rzeczywiście winna otrzymać z uwzględnieniem zmian składników wynagrodzenia w spornym okresie. Odnosząc się do wyliczenia należnego wynagrodzenia przedstawionego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli oraz w odwołaniu organ drugiej instancji podkreślił, iż pracodawca popełnia błąd polegający na faktycznym potrącaniu pracownikowi bez jego zgody składników wynagrodzenia (dodatek za prace w warunkach szkodliwych), które uprzednio w wyniku swego błędnego wyliczenia wypłacił w wysokości wyższej od należnej. Organ odwoławczy wskazał także, na dostrzeżone błędy w wyliczeniach zarówno przedstawionych przez pracodawcę, jak i inspektora pracy. Nadto organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów podmiotu kontrolowanego wobec sposobu i trybu przeprowadzenia kontroli. Od powyższej decyzji R S.A., reprezentowana przez radcę prawnego W.J., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady ogólnej dochodzenia do prawdy obiektywnej przez niewyjaśnianie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie z urzędu całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, - art. 9 K.p.a., poprzez wywieranie podczas kontroli presji psychicznej na pracowników skarżącego oraz art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie przedstawienia argumentów i stanowiska skarżącego podczas kontroli, W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że za sporny okres pracownicy wypłacono łącznie wynagrodzenie w wysokości 41 440 zł, natomiast przy wyliczeniu sugerowanym przez kontrolujących, z uwzględnieniem stawki minimalnej i zmiennego współczynnika ekwiwalentu wynagrodzenia za urlop, wynagrodzenie to winno wynieść 40991,66 zł. Oznacza to, że D.C. otrzymała faktycznie wynagrodzenie w wyższej kwocie niż należne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącą spółkę. Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Nakaz taki jest jedną z postaci decyzji administracyjnej, zatem odpowiednie zastosowanie mają do niego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nakaz wypłaty wynagrodzenia jest skierowany do pracodawcy i w sytuacji, gdy nie zrealizuje ciążących na nim obowiązków, mogą być w stosunku do niego stosowane środki przewidziane w egzekucji świadczeń niepieniężnych - art. 2 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 296 z późn.zm.), wyłączającym rozstrzyganie sporów pomiędzy pracodawcą a pracownikiem spod kompetencji sądu powszechnego i przenoszącym to uprawnienie do organu administracji publicznej – Państwowej Inspekcji Pracy. Oznacza to, że jedynie sądy powszechne są właściwym organem państwa uprawnionym do rozstrzygania sporów dotyczących roszczeń wynikających ze stosunku pracy, w tym sporów o wypłatę wynagrodzenia między pracownikiem a pracodawcą. Są to bowiem bez wątpienia sprawy cywilne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego , i jako takie podlegają kognicji sadów powszechnych. Nakaz wystawiony przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy, na podstawie art. 9 pkt 2a cyt. Ustawy, spełnia inną funkcję. Jego zadaniem jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wynikającego z zawartej umowy z pracownikiem w zakresie wypłaty wynagrodzenia i tych elementów umowy, które związane są z wynagrodzeniem, a zwłaszcza z jego terminową wypłatą. Treść przepisu uprawnia do stwierdzenia, że inspektor pracy może nakazać wypłatę należnego pracownikowi wynagrodzenia, ale organ ten nie posiada uprawnień do rozstrzygania w sytuacjach spornych, gdyż należy to do kompetencji sądu powszechnego. Istota nakazu wdanego przez inspektora pracy polega jedynie na skłonieniu pracodawcy aby wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika, gdy obowiązek ten jest wymagalny. W tym postępowaniu administracyjnym stroną jest tylko pracodawca, ponieważ na niego mogą być nakładane obowiązki, z których musi się, w myśl art. 21c powołanej ustawy, w określonym terminie wywiązać się. Pracownikowi nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu administracyjnym, a wystawiony nakaz, nie stanowi dla pracownika podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powyższe oznacza, że inspektor pracy wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia, wyrównania wypłaconego wynagrodzenia, czy tez wypłaty innych świadczeń nie może rozstrzygać o roszczeniu pracownika wobec pracodawcy, w tym zakresie bowiem, po myśli art. 262 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn.zm.), kompetencja przynależy do sądu powszechnego – sądu pracy. Należy także podkreślić, iż odmienna interpretacja prowadziłaby do niedopuszczalnej konkurencji kognicji sadów powszechnych – sądów pracy i sądów szczególnych - sądów administracyjnych. W sprawach spornych ze stosunku pracy, w szczególności dotyczących wypłaty wynagrodzenia, kompetencję do rozstrzygania o roszczeniu pracownika miałyby bowiem ostatecznie zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne (na skutek skargi od dostatecznej decyzji utrzymującej w mocy nakaz wydany przez inspektora Państwowej Inspekcji Pracy). Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1400/65, zgodnie z którym: "analizując dopuszczalność wydania nakazu, o którym mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o PIP, organy powinny zawsze rozróżniać dwie sytuacje faktyczne: pierwszą, gdy obowiązek pracodawcy wypłaty świadczeń pieniężnych ze stosunku pracy na rzecz pracownika ma charakter wymagalny (np. w wyniku pisemnego uznania przez pracodawcę zgłoszonego przez pracownika roszczenia, prawomocnego wyroku sądu), oraz drugą, gdy mamy do czynienia ze sporem w tym zakresie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o ile w pierwszym wypadku wydanie takiego nakazu przez Inspektora Pracy ocenić należy jako w pełni uprawione i pożądane z punktu widzenia zasad egzekwowania praw pracowniczych, o tyle w drugiej sytuacji ewentualne wydanie nakazu będzie niczym innym, jak pozbawionym podstawy prawnej wkraczaniem administracji publicznej w zakres kompetencji, zastrzeżony przez ustawodawcę na rzecz sądów powszechnych." (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt I OSK 151/05, Lex nr 188717). W konsekwencji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy po dokładnej analizie akt administracyjnych należy stwierdzić, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącej R S.A., powinien wziąć pod uwagę fakt, iż pomiędzy skarżącą a jej pracownikiem D.C. istnieje spór co do prawidłowości ustalenia i wysokości wypłacanego ekwiwalentu z tytułu pełnienia funkcji w związkach zawodowych za przedmiotowy okres. Analiza akt sprawy, w szczególności treści protokołu z kontroli, zastrzeżeń zgłaszanych przez pracodawcę oraz uzasadnień nakazu oraz decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że wysokość wypłaconego świadczenia oraz ewentualne dalsze roszczenia dotyczące prawidłowości ustalania należnej pracownicy kwoty są sporne, a z pewnością ustalenia dokonane przez inspektora pracy nie zostały przez pracodawcę w tym zakresie potwierdzone. Nieuprawnionym zatem było przyjęcie przez organy w niniejszej sprawie, że ustalona przez nie kwota, błędnie określana jako "wynagrodzenie za pracę wynikającą z ustawy o związkach zawodowych", jest wymagalna. Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż w spornym okresie R S.A. wypłacała D.C. comiesięcznie, we właściwych terminach "wynagrodzenie za pracę związkową" w wysokości 1480 zł miesięcznie. Spór pomiędzy pracodawcą a pracownikiem dotyczył jedynie ewentualnego żądania wyrównania kwot należnych pracownikowi z tytułu błędnego wyliczenia przez pracodawcę poszczególnych składników wynagrodzenia stanowiących podstawę ustalenia wysokości należnego w okresie pracy związkowej świadczenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zważył, że Inspektor Pracy, ustalając sposób wyliczenia należnego w jego ocenie pracownicy wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach okresu od listopada 2003 r. do lutego 2006 r., w istocie w niedopuszczalny sposób wszedł w kompetencję sądu pracy. Podobnie uczynił organ odwoławczy, weryfikując samodzielnie odmienne wyliczenia spornej kwoty wyrównania przedstawione zarówno przez organ pierwszej instancji, jak i stronę odwołującą się, czyli pracodawcę. Należy zatem wskazać, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania przez organy Państwowej Inspekcji Pracy nakazu, o którym mowa w art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w zakresie nakazania wypłaty "pracownicy D.C. wynagrodzenia za pracę wynikającą z ustawy o związkach zawodowych za okres: listopada 2003 r. – luty 2006 r." Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, winien rozważyć ewentualną możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji (nakazu) organu niższej instancji, zmierzając do zobligowania pracodawcy do rozwiązania we właściwym trybie zaistniałej sytuacji spornej. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez wywieranie przez osoby kontrolujące presji psychicznej na pracowników skarżącej spółki oraz poprzez uniemożliwienie jej przedstawienia argumentów i własnego stanowiska sprawie - podczas prowadzenia kontroli. Należy podkreślić, iż zarzuty te w istocie nie dotyczą zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, a jedynie trybu przeprowadzenia kontroli i mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu odwoławczego tylko w sytuacji, gdyby prowadziły do stwierdzenia, że w konsekwencji dowody, na podstawie których wydano nakaz, a następnie zaskarżoną decyzje nie mogły stanowić podstawy do ustalania stanu faktycznego w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że w art. 19i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, zawarto niezbędne wymogi protokołu z kontroli, natomiast w ust. 4, 5 i 6 pomieszczono dalsze uregulowania dotyczące procedury zgłaszania w terminie 7 dni i rozpatrywania przez inspektora pracy zastrzeżeń do protokołu. Protokół ten jest dokumentem urzędowym podlegającym ocenie w postępowaniu administracyjnym. Można zatem kwestionować wadliwość jego ustaleń, czy też zawartych w nim danych, tylko na etapie postępowania administracyjnego. Czynienie tego na etapie skargi do sądu administracyjnego, nie jest dopuszczalne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 745/05). W przedmiotowej sprawie kontrola została przeprowadzona przez upoważnione osoby, sporządzono z niej we właściwej formie protokół, skarżąca spółka miała możliwość i wniosła zastrzeżenia, do których Inspektor Pracy ustosunkował się. Ponadto swoje stanowisko wyraził także kontrolowany podmiot w odwołaniu od nakazu wypłaty wynagrodzenia. Na marginesie należy wskazać, że ewentualna atmosfera podczas czynności kontrolnych, czy też odczucia osób kontrolowanych nie uniemożliwiły im zgłoszenia zastrzeżeń, bądź wyrażania własnego stanowiska w zakresie przedmiotu kontroli. Nadto, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady prawdy obiektywnej i przepisów art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie z urzędu całego materiału dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez pominięcie faktu prowadzenia pomiędzy pracownikiem i pracodawcą negocjacji oraz pominięcia w materiale dowodowym dokumentu z dnia [...] stycznia 2006 r. tj. pisma D.C. z żądaniem pozostawienia angażu bez zmian. Jak bowiem wskazano powyżej, w sytuacji istniejącego sporu ze stosunku pracy, w szczególności w zakresie wysokości należnego wynagrodzenia za pracę lub innych świadczeń, organy Państwowej Inspekcji Pracy nie posiadają kompetencji do rozstrzygania tego sporu, zatem także do wyjaśniania kwestii spornych w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 ww. ustawy, wobec braku wniosku strony skarżącej, nie orzeczono w zakresie kosztów postępowania. asesor WSA sędzia WSA sędzia WSA J. Brzezińska M.Linska-Wawrzon A.Wieczorek