II SA/Go 302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. na podstawie art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 z późn.zm.), "odwiesił" postępowanie egzekucyjne przeciwko A.G. dotyczące decyzji nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, że powyższą decyzją z dnia [...] r. zobowiązał stronę do zapewnienia bieżącej ciepłej i zimnej wody przy punkcie do mycia rąk oraz systemu kanalizacyjnego w sklepie spożywczym w Z. przy ul. K.. W wyniku niewykonania obowiązku na stronę została nałożona grzywna w celu przymuszenia postanowieniem z dnia [...]. W dniu 14 listopada 2006 r. strona zawnioskowała o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na planowaną przez Urząd Miasta w Z. budowę hali targowej na terenie, na którym usytuowany jest sklep. Organ przychylił się do wniosku strony i postanowieniem [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne do dnia 31 października 2007 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej 18 listopada 2007 r. stwierdzono niewykonanie obowiązków, wobec czego organ orzekł jak w sentencji postanowienia. Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła A.G. wnosząc o jego uchylenie bądź zmianę przez ustalenie, iż na podstawie obowiązujących przepisów nie może zostać zobowiązana do wykonania czynności wskazanych przez PPIS. Strona podniosła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do przytoczonej przez nią argumentacji we wcześniejszym piśmie, w którym wskazywała, iż obowiązujące przepisy nie umożliwiają jej wykonania nałożonych obowiązków z uwagi na brak zgody właściwych organów. Strona podniosła także, iż stan faktyczny pomieszczenia w którym prowadzi działalność (pawilon handlowy typu "obornicki" stanowiący ruchomość w rozumieniu Kc), wyklucza konieczność zapewnienia bieżącej wody jak również urządzeń kanalizacyjnych w sklepie. Prowadzona tam działalność nie różni się bowiem w żaden sposób od działalności na pozostałych straganach, do których te wymogi nie mają zastosowania. Ponadto strona podniosła, iż od czasu wydania decyzji nastąpiły stotne zmiany przepisów między innymi przestała obowiązywać ustawa o warunkach zdrowotnych żywienia i żywności (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 265). W tej sytuacji, zdaniem A.G., zachodzą okoliczności do reasumpcji powyższej decyzji w kwestionowanych punktach, co umożliwi jej dalsze prowadzenie działalności i równe traktowanie z osobami prowadzącymi stragany. Umożliwi to także realizację rozporządzenia WE nr [...] Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych załącznika II Rozdział III odnoszącego się do wymagań dotyczących ruchomych/lub tymczasowych pomieszczeń (jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży) pomieszczeń używanych głównie jako prywatne domy mieszkalne, ale gdzie regularnie przygotowuje się żywność w celu wprowadzenia do obrotu i automatów ulicznych. W ocenie strony jej działalność podpada pod tę regulację bowiem jest oczywiste, ze może być w każdym czasie przeniesiona, zatem nie znajduje zastosowania załącznik II Rozdziału l, natomiast Rozdział V pkt 1 lit. b oraz rozdział VII pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia są realizowane. Także obowiązująca ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. Nr 171, póz. 1225) w art. 59 odsyła do rozporządzenia WE 852/2004. Strona stwierdziła, że obecnie powstała sytuacją, w której ona chce wykonać wskazane obowiązki (pomimo braku podstaw prawnych) ale nie ma takiej możliwości z uwagi na fakt, że grunt na którym prowadzi działalność handlową nie przewiduje takiej możliwości, co stawia ja w sytuacji patowej i krzywdzącej. Postanowieniem [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G., na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 18 i art. 57 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż pawilon sklepu spożywczego należącego do A.G. umiejscowiony na ryneczku przy ul. K. w Z. funkcjonuje już od 10 lat bez zmiany miejsca. Zbudowany jest z tzw.: "płyty obornickiej" co wskazuje, że ma on stały charakter, a więc różni się od wszelkiego rodzaju namiotów i straganów, które uznawane są za obiekty tymczasowe. Dlatego w przypadku tego obiektu zastosowanie powinny mieć przepisy w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych wynikających z ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia i rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych. Punkty 4 i 8 rozdział l oraz pkt 1 lit. a rozdział VII załącznika II tego rozporządzenia nakazują, aby w zakładach sektora spożywczego była dostępna odpowiednia liczba umywalek właściwe usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki te muszą być zaopatrzone w ciepłą i zimna wodę bieżącą, niezbędne są także urządzenia kanalizacyjne odpowiednio zaprojektowane i skonstruowane w celu uniknięcia ryzyka zanieczyszczenia. Organ podniósł, że w sklepie A.G. tych wymagań nie spełniono. Organ odwoławczy podał, iż postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., w niniejszej sprawie jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Podjęcie zatem postępowania egzekucyjnego jest jednoczesne z wycofaniem zgody (żądania) wierzyciela na zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Ustała bowiem przyczyna zawieszenia. Wycofanie powyższej zgody w ocenie organu nie narusza prawa i służy realizacji prawomocnej decyzji z dnia 15 lutego 2006 r. W skardze do Sądu A.G. podtrzymała argumentację jak również zarzuty zawarte w zażaleniu. Ponownie podniosła, iż kwestionuje nałożony na nią obowiązek wykonania czynności związanych z zapewnieniem bieżącej ciepłej i zimnej wody przy punkcie do mycia rąk oraz urządzeń kanalizacyjnych w lokalu. Ponadto skarżąca podniosła, iż skoro organ zawiesił uprzednio postępowanie egzekucyjne gdyż doszedł do wniosku, że nie można wykonać nałożonego obowiązku, to wobec braku zmiany okoliczności faktycznych sprawy brak było podstaw do jego odwieszenia. W ocenie strony przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego nadal trwają, gdyby bowiem pojawiła się możliwość wykonania nałożonych obowiązków wówczas, mimo "wątpliwej podstawy prawnej", wykonałaby je. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że jak wynika z przedstawionego przebiegu sprawy przed organami administracji, pod rozwagę Sądu została poddana wyłącznie kwestia zgodności z prawem postanowienia zapadłego w tzw. postępowaniu wpadkowym tj. w postępowaniu, którego przedmiotem jest tylko cząstkowy problem powstały w toku postępowania dotyczącego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oznacza bowiem jedynie, że nie ma przeszkód procesowych do prowadzenia postępowania głównego tj. w niniejszej sprawie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do realizacji obowiązku nałożonego na stronę prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 15 lutego 2006 r. i podjęcia w tym zakresie przez organ egzekucyjny dalszych czynności odpowiednich do okoliczności sprawy. Uruchamia bowiem bądź kontynuuje proces, który toczy się na podstawie innego aktu prawnego - kreującego prawa i obowiązki skarżącej na gruncie prawa materialnego. Zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie dotyka zatem bezpośrednio obowiązku egzekwowanego w ramach postępowania egzekucyjnego. Sąd rozważał zatem tylko i wyłącznie kwestię, czy w sposób prawidłowy (tj. zgodny z prawem) organy egzekucyjne orzekły o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, pomimo błędnego sformułowania sentencji postanowienia organu pierwszej instancji jako "odwieszenie" postępowania egzekucyjnego. Dokonując oceny zasadności skargi w tym aspekcie Sąd uznał, iż żaden z podnoszonych przez skarżącą zarzutów nie dotyczy podstaw prawnych i faktycznych skarżonego postanowienia, lecz problemów związanych z merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie o nakazanie wykonania obowiązku zapewnienia w sklepie spożywczym w Z. przy ul. K. bieżącej ciepłej i zimnej wody przy punkcie do mycia rąk oraz urządzeń kanalizacyjnych. W konsekwencji nie mają znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia Sądu te zarzuty skarżącej, które odnoszą się do prawidłowości (legalności) końcowego rozstrzygnięcia zawartego w prawomocnej decyzji z dnia 15 lutego 2006 r., która kreuje obowiązki o charakterze niepieniężnym podlegające przymusowej realizacji w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Zarzuty wobec tej decyzji należało podnosić w trybie odwołania, a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Na obecnym etapie postępowania w sprawie administracyjnej zakończonego wydaniem powyższej prawomocnej decyzji, jej weryfikacja możliwa jest jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja pozostaje w obrocie prawnym, zatem wiąże organ oraz stronę postępowania administracyjnego, które zobowiązane są co do zasady do jej wykonania. Zgłaszane w skardze zarzuty nie dotyczą, w ocenie Sądu, przedmiotu tej sprawy, tj. podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Już z tego tylko powodu rozważanie tych zarzutów dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie może być przydatne. Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie administracyjne, jeżeli ustała przyczyna, dla której zostało ono zawieszone. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 23 sierpnia 2006 r. doręczono A.G. postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w wysokości 500 zł z jednoczesnym wezwaniem do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]. Skarżąca kilkukrotnie zwracała się do organu egzekucyjnego z wnioskami o zawieszenie postępowania egzekucyjnego (wniosek z dnia 30 sierpnia oraz 14 listopada 2006 r.) Bezspornym w sprawie pozostaje, że postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego z dnia [...] r. wydane zostało, z powołaniem się na przepis art. 56 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wobec wniosków A.G. wskazujących na brak możliwości wykonania obowiązków z uwagi na planowaną przez Urząd Miasta w Z. budowę hali targowej na terenie, na którym usytuowany jest sklep skarżącej i jego przeznaczenie do rozbiórki. W uzasadnieniu postanowienia organ określił, iż zawiesza postępowanie egzekucyjne do dnia 30 października 2007 r. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera w art. 56 § 1 zamknięty katalog przesłanek zawieszenia tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie aktualnie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nie mają tu odpowiedniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 2376/03, lex nr 164519). Pogląd ten w całości podziela Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z powyższym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji wskazał, iż na podstawie art. 5 i 20 ww. ustawy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. w niniejszej sprawie jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Stąd podjęcie zawieszonego postępowania przez organ egzekucyjny jest równoznaczne z wycofaniem zgody (żądania) wierzyciela na zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W jego ocenie zaistniałą zatem sytuacja, o której mowa w art. 57 ww. ustawy, bowiem ustała przyczyna zawieszenia. Podkreślenia wymaga, iż przedmiot skargi stanowi postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego, zatem kontroli Sądu podlega okoliczność czy ustały przyczyny tego zawieszenia. Zgodnie z powyższy należy bowiem stwierdzić, iż instytucja zawieszenia postępowania nie może służyć odroczeniu terminu wykonania obowiązku nałożonego mocą ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też odstąpieniu przez organ egzekucyjny od podjęcia działań zmierzających do realizacji tego obowiązku, wbrew nakazowi zachowania zasady szybkości i sprawności tego postępowania. Ewentualne wątpliwości co do wykonalności obowiązku, czy też przedłużenie stronie terminu jego wykonania, lub nawet uchylenia obowiązku niepieniężnego lub zmiany jego treści winny być podejmowane przez właściwy organ w odmiennym trybie. W tym kontekście powstają uzasadnione wątpliwości co do istnienia podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, z tych przyczyn, które organ wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 listopada 2006 r. tj. planowaną budowę hali targowej na terenie na którym usytuowany jest sklep, który zgodnie z pismem Urzędu Miasta w Z. zostanie przeznaczony do rozbiórki. Co prawda to postanowienie nie jest przedmiotem niniejszej skargi, jednakże analiza jego treści niezbędna jest do dokonania oceny czy zasadnie organy podjęły zawieszone postępowanie administracyjne. W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednoznacznie, iż (niezależnie od jej zasadności) obecnie ustała ta przyczyna, która stanowiła w istocie podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może budzić wątpliwości, iż ewentualne żądanie wierzyciela zawieszenia postępowania egzekucyjnego wygasło (ustało), skoro po pierwsze organ ten zawiesił postępowanie egzekucyjne na czas określony do dnia 30 października 2007 r., a po wtóre podjął je. Zasadnie podkreśla organ odwoławczy, że oznacza to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustanie przyczyny zawieszenia, w rozumieniu art. 57 ust. 1 ustawy egzekucyjnej. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje bowiem nie tylko wówczas, gdy ustaje przyczyna zawieszenia postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku w ogóle (nieistnienia) przyczyny zawieszenia. Brak było zatem powodu dla utrzymania stanu zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W szczególności zaś utrzymania stanu zawieszenia nie mogą uzasadniać podnoszone przez skarżącą względy merytoryczne i jej generalny sprzeciw wobec nałożonych decyzją administracyjną obowiązków. Strona może nadal dążyć do zmiany treści, uchylenia lub odroczenia terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku o charakterze niepieniężnym w trybie postępowania administracyjnego lub domagać się weryfikacji czynności, orzeczeń organu egzekucyjnego lub umorzenia tego postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 199 P.p.s.a. zasadą postępowania sądowoadrninistracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji lub w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 200 i 201 P.p.s.a.).