II SA/Go 302/12

Dnia 30 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.G. w przedmiocie bezczynności Starosty po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. akt II SA/Go 12/11 w sprawie zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, z żądaniem wymierzenia grzywny I. wymierza Staroście grzywnę w wysokości 1000 (słownie: jeden tysiąc) złotych, II. stwierdza, że bezczynność organu w niewykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej J.G. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 21 kwietnia 2011r., II SA/Go 12/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w sprawie ze skargi J.G., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty z [...] lutego 2007r. znak: [...], odmawiającej zwrotu części opłat, w wysokości po 425 zł, za wydanie każdej z 352 kart pojazdów zarejestrowanych w okresie od lipca 2003 r. do maja 2006 r., uznał obowiązek Starosty dokonania zwrotu J.G. części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z 352 kart pojazdu, oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 listopada 2011 r., I OSK 1237/11 oddalił skargę kasacyjną Starosty od powyższego wyroku. Pismem z [...] stycznia 2012 r. J.G. wezwała Starostę do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11. Pismem z [...] marca 2012 r. J.G., powołując się na przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie: P.p.s.a), wniosła o wymierzenie Staroście grzywny w wysokości 20.000 zł z tytułu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11 i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17 zł, od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa. Uzasadniając skargę przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdzono, że organ pomimo wezwania do wykonania wyroku pismem z [...] stycznia 2012 r., do dnia sporządzenia skargi, wyroku tego nie wykonał. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Skarżąca zaznaczyła, że co prawda redakcja ww. przepisu nie zawiera sformułowania w miejscu ... po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności lub "stwierdzającym bezskuteczność", jednak aby zachować niezbędną harmonię pomiędzy uregulowaniem przepisu art. 146 a art. 154 § 1 P.p.s.a uznać należy, iż brew językowej wykładni tego przepisu grzywnę na organ można nałożyć także w przypadku wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności. Tylko bowiem taka interpretacja przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a, zgodna będzie z wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Językowa wykładnia przepisu pozostawiałaby poza ochroną jednostkę w stosunku do której Sąd ustalił istnienie uprawnienia. W ocenie skarżącej skoro ustawodawca przewidział dochodzenie zwrotu nadpłat za wydane karty pojazdu, to uznać należy, że przewidzieć powinien także możliwość wyegzekwowania sądownie stwierdzonego na drodze administracyjnej obowiązku zwrotu nadpłaty. Wskazała, że co prawda istnieje możliwość skarżenia bezczynności w zakresie niewydania żadnego aktu po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem i po wydaniu wyroku uwzględniającego taką bezczynność, złożenia skargi w przedmiocie nałożenia grzywny na organ. Niewątpliwie jednak inicjowanie dwóch kolejnych postępowań sądowych celem wykonania już sądownie stwierdzonego obowiązku stanowiłoby nadmiernie utrudnione dochodzone jednostce swoich praw. Również wzgląd na ekonomikę postępowania przemawia za tym, aby także w przypadku stwierdzenia przez sąd bezskuteczności podjętych czynności jednostka mogła domagać się skutecznej ochrony swoich praw. Odnosząc się do możliwości dochodzenia przedmiotowej nadpłaty na gruncie prawa cywilnego skarżąca wskazała, że nie istnieje żaden przepis prawa stwierdzający związanie sądu cywilnego ustaleniami sądu administracyjnego co w konsekwencji może doprowadzić do takiego stanu rzeczy, w którym skarżący będzie dysponował wyrokiem sądu administracyjnego o niekonstytucyjności rozporządzenia a z drugiej strony sąd cywilny stwierdzi, iż z uwagi na odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny obowiązywania ww. rozporządzenia w dniu pobrania przedmiotach opłat to rozporządzenie obowiązywało. Taki stan rzeczy można uniknąć tylko poprzez przeprowadzenie takiej wykładni przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a, zgodnie z którym stwierdzona przez sąd bezskuteczność wraz z ustaleniem obowiązku zwrotu konkretnej nadpłaty po upływie terminów wskazanych w k.p.a może być powodem nałożenia grzywny na organ, który nie wykonał tego obowiązku. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przyjmuje, że wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa, wydany na podstawie art. 146 P.p.s.a zastępuje rozstrzygnięcie (czynność) organu administracji publicznej (J.P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ..., 2008, s. 213). W ocenie organu już tylko z tego powodu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest jakiejkolwiek bezczynności po stronie organu, skoro skarżąca dysponuje prawomocnym orzeczeniem sądowym, zastępującym tę czynność. Organ wskazał także, że z uzasadnienia skargi można wnosić, że skarżąca domaga się zapłaty kwoty 149.600 zł, jednak powyższe w żadnym zakresie nie jest objęte sentencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011r. Ewentualnej zapłaty tej należności skarżąca powinna zatem dochodzić na drodze odrębnego postępowania cywilnego. W ocenie Starosty uznanie w wyroku sądu administracyjnego obowiązku organu administracyjnego stanowi jedynie element ustalający, istotny dla strony na gruncie odrębnego postępowania cywilnego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 oraz Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07. Obecny na rozprawie pełnomocnik Starosty wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że ze względu na sankcyjny charakter przepisu art. 154 § 1 P.p.s.a, powinien być on wykładany w sposób ścisły a nie rozszerzający. Nadto podkreślił, że orzeczenie wydane na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a ma na celu zastąpienie czynności organu, wobec czego Starosta nie naruszył obowiązku dokonywania czynności. Pełnomocnik podzielił przy tym pogląd przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia Sądu Okręgowego, wydanego w sprawie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11. Zdaniem pełnomocnika organu orzeczenie to jest tylko prejudykatem do dochodzenia roszczenia w postępowaniu cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty z [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu, oraz na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a, uznał obowiązek Starosty dokonania zwrotu skarżącej części opłat w wysokości po 425 zł za 352 karty pojazdu. Skarga kasacyjna złożona przez Starostę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierała wyłącznie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 P.p.s.a, poprzez uznanie obowiązku organu do dokonania zwrotu części opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2011 r., I OSK 1237/11 oddalającym skargę kasacyjną stwierdził, iż sąd pierwszej instancji zasadnie skorzystał z upoważnienia określonego w art. 146 § 2 P.p.s.a. Zaznaczył, że konieczność zwrotu opłaty ma swoje źródło w przepisach ustanawiających obowiązek uiszczenia tej opłaty. Jego podstawę materialnoprawną określa art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dysponując takimi orzeczeniami należało ustalić, jakie skutki wywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11, w którym Sąd uznał obowiązek organu dokonania zwrotu skarżącej części opłat za karty pojazdu. W doktrynie podnosi się, że konstrukcja prawna określona w art. 146 § 2 P.p.s.a jest wyjątkiem od zasady zakładającej kasacyjny model orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd może bowiem w wyroku orzec o istnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 533). Skoro zatem w wyroku z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. orzekł o istnieniu obowiązku organu dokonania zwrotu części opłat za karty pojazdu, to przyjąć należy, że na organie - Staroście - ciąży obowiązek wykonania wyroku Sądu, poprzez dokonanie zwrotu części opłat. Przyjęcie natomiast stanowiska organu, iż wyrok sądu administracyjnego, w którym uznano obowiązek zwrotu opłaty za karty pojazdu, zastępuje czynność organu i stanowi prejudykat dla skutecznego dochodzenia - w postępowaniu cywilnym - zapłaty należności, oznaczałoby fasadowość orzeczenia sądu administracyjnego, stosującego art. 146 § 2 P.p.s.a, tym bardziej, że (co zostało już wyżej wskazane), sąd administracyjny stosując art. 146 § 2 P.p.s.a orzeka merytorycznie. W tych okolicznościach Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skoro ww. wyrok Sądu z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11 jest prawomocny i wywołuje skutki prawne, to należy stwierdzić, że obowiązkiem organu było jego wykonanie poprzez dokonanie zwrotu części opłat za karty pojazdu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia w sytuacji, gdy będący adresatem rozstrzygnięcia sądowego właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie wykonuje orzeczenia sądowego, które to orzeczenie dotyczyło aktu administracyjnego tegoż organu. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Nie ulega wątpliwości, co słusznie podniosła skarżąca, że w przepisie art. 154 § 1 P.p.s.a po słowach "uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności" nie dodano wyrażenia "stwierdzającym bezskuteczność", pozwalającego zachować niezbędną harmonię pomiędzy tym uregulowaniem a art. 146 P.p.s.a (na tę - nader istotną - okoliczność zwrócił też uwagę Z. Kmieciak w artykule: "Czy sądy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego?" (ZNSA.2011.2.9)). Ograniczając się do wykładni językowej tego przepisu, przyjąć by należało, że w przypadku wyroku stwierdzającego bezskuteczność czynności i jednocześnie uznającego obowiązek wynikający z przepisów prawa, nie można by było (po stwierdzeniu bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po takim wyroku), nałożyć na organ administracji publicznej grzywny. W takiej zaś sytuacji, jak zasadnie podkreśliła skarżąca, poza ochroną pozostawałaby jednostka w stosunku do której Sąd ustalił istnienie uprawnienia lub obowiązek organu. Przepis art. 154 § 1 P.p.s.a należy zatem wykładać stosując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, które powinny mieć pierwszeństwo przed wykładnią gramatyczną. W szczególności zauważyć należy, że jego literalna wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż różnicowałaby sytuację osób wnoszących do sądu administracyjnego skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku sądu a także stałaby w kolizji z zagwarantowanym w Konstytucji (art. 45 ust. 1) szeroko rozumianym prawem do sądu. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji skarżąca powinna mieć możliwość wyegzekwowania sądownie nałożonego na organ obowiązku dokonania zwrotu części opłat za karty pojazdu. W rozpoznawanej sprawie w chwili wniesienia skargi, Starosta pozostawał w bezczynności, nie wykonawszy obowiązku nałożonego na niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11. Odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnieniem z 16 listopada 2011 r., I OSK 1237/11, został przesłany do Starosty 9 stycznia 2011 r. Wobec powyższego, a także uznając, że skarżąca wypełniła przesłankę wynikającą z art. 154 § 1 P.p.s.a., poprzez wezwanie organu do wykonania wyroku, skargę zawierającą żądanie wymierzenia grzywny należało uznać za zasadną. Zaznaczyć należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego w prawomocnym wyroku obowiązku, ale także element represyjny, stanowiący w istocie karę za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Uzasadniając zaś wymiar grzywny Sąd wskazuje, że w myśl art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. (M. P. z 2012 r. poz. 63), wynagrodzenie to wyniosło 3399,52 zł. W ocenie Sądu wymierzona kwota grzywny tj. 1000 zł jest, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, kwotą odpowiednią. Zdaniem Sądu będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu oraz zapewni, iż Starosta zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych wyrokami sądowymi. Jednocześnie sąd prezentuje pogląd, iż przepis art. 154 § 6 P.p.s.a. odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny, tak więc w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy, nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika. Oceniając przedmiotową bezczynność po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Go 12/11 przez pryzmat normy art. 154 § 2 P.p.s.a, Sąd nie znalazł podstaw do przypisania Staroście rażącej bezczynności po wyroku stwierdzającym bezskuteczność czynności. Wskazać bowiem należy, że bezczynność organu była wynikiem błędnej interpretacji prawa, a nie opieszałości czy złej woli organu. Z tych też przyczyn orzeczono, iż bezczynność organu w niewykonaniu wyroku nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 240 zł, tj. w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) oraz kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.