II SA/Go 302/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 czerwca 2015 r., nr VIII.48.2015 w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", § 6 pkt 4, przepisów rozdziału 4 "Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej", przepisów rozdziału 5 "Odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej" zaskarżonej uchwały, II. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. Uchwałą z 24 czerwca 2015 r., nr VIII.48.2015 Rada Gminy [...] - działając na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 2 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu jej realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej, 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej (§ 6 ust. 4 uchwały), 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji odpowiednio: sołtysa, członka rady), (§ 17 ust. 1 i ust. 2, § 23 ust. 3 uchwały), 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ uznał za całkowicie bezzasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 u.s.g., bowiem wbrew twierdzeniu skarżącego w uchwale określono zakres zadań przekazanych jednostce pomocniczej oraz sposób ich realizacji (§ 3). Określenie tych zadań oraz sposobów ich realizacji – zdaniem organu – nie odbiega od sposobu realizacji tej materii w innych, nie kwestionowanych statutach sołectw na terenie województwa [...]. Oczekiwanie natomiast, że w statucie sołectwa w sposób kazuistyczny i drobiazgowy uregulowany będzie zakres zadań i szczegółowych sposobów ich realizacji, jest oderwane od praktyki. Poziom szczegółowości w normowaniu powyższej materii jest w zaskarżonej uchwale całkowicie wystraczający w świetle regulacji art. 35 u.s.g. W ocenie organu nie można również zgodzić się z zarzutem braku regulacji dotyczących kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa. Stosowne regulacje zawarte zostały w przepisach § 28-32 statutu i są one w ogromnym stopniu zbieżne np. z regulacjami statutu sołectwa [...], przyjętego uchwałą nr XXIII.218.2015 Rady Miasta [...] z 27 października 2015 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa [...] (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 2064) oraz statutami innych sołectw przyjętych przez Radę Miasta [...]. Zdaniem organu również drugi z zarzutów podniesionych przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z u.s.g. Rada Gminy zobowiązana była do ustalenia w statucie organizacji (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że funkcjonowanie jednostek pomocniczych stanowi wyraz intencji do zbliżenia samorządności i demokracji lokalnej do lokalnych społeczności. W ocenie organu stanowisko skarżącego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ugruntowaną praktyką i wielokrotnie artykułowanymi poglądami doktryny. Przykładowo G.J. odnosząc się do art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. podnosi: "Unormowanie to powinno obejmować także sprawę zasad i trybu odwołania tych organów.". Również P.C. wskazuje: "Wprawdzie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. expressis verbis stanowi jedynie o wyborach, ale należy uznać, że stanowi ona dla rady gminy również uprawnienie (z uwzględnieniem ustawowych reguł) do określenia zasad i trybu odwołania organów jednostki pomocniczej (tak też M. Augustyniak, Jednostki..., s. 168). Zdaniem organu stanowisko skarżącego pozostaje w sprzeczności z ideą samorządności i intencjami towarzyszącymi wprowadzeniu instytucji jednostek pomocniczych. Praktyka obrotu pokazuje, że rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale stosowane jest powszechnie (vide np. uchwała nr XXXVI.202.2017 Rady Gminy [...] z 30 października 2017 r. w sprawie Statutu Sołectwa [...]– Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 2314; powołana już uchwała nr XXIII.218.2015 Rady Miasta [...] z 27 października 2015 r.; uchwała nr 0007.389.2017 Rady Miejskiej w [...] z 22 sierpnia 2017 r. w sprawie nadania statutu sołectwo [...] – Dz. Urz. Woj. z 2017 r., poz. 1781). W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie również trzeci z zarzutów podniesionych w skardze. Przyjęcie wymogu kworum stanowi bowiem wyraz dążenia do zapewnienia odpowiedniej reprezentatywności organów jednostki pomocniczej i nie ma nic wspólnego z ograniczeniem praw wyborczych. Chybiony jest także – zdaniem organu – czwarty zarzut skargi. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi konsultacje społeczne były przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. W tym celu Rada Gminy podjęła uchwałę nr IV.12.2015 z 23 lutego 2015 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy w zakresie projektów nowych statutów jednostek pomocniczych (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 507). Uchwała ta określiła tryb konsultacji społecznych w przedmiocie projektów statutów sołectw i została zaakceptowana przez nadzór wojewódzki, który nie zgłosił do niej zastrzeżeń. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa jako akt prawa miejscowego. W ślad za tym przeprowadzono konsultacje zgodnie z treścią uchwały. W uzasadnieniu do projektów uchwał w sprawie poszczególnych statutów sołectw zrelacjonowano przebieg konsultacji oraz wskazano zmiany dokonane pod wpływem przeprowadzonych konsultacji. Pismem procesowym z [...] maja 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego z modyfikacją zakresu zaskarżenia w ten sposób, że cofa skargę w części dotyczącej zarzutów z pkt 1 i 4 i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie i jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 3 ust. 2 w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", § 6 ust. 4, przepisów rozdziału 4 i 5 "Wybory sołtysa i rady soleckiej" (§ 16 do § 19) oraz "Odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej" (§ 20 do § 23) zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu pisma Prokurator wskazał, że wbrew zarzutowi skargi pod pkt 1 w kontrolowanej uchwale określono zakres zadań przekazanych sołectwu przez gminę, sposób ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Rada określiła zadania sołectwa w § 3 ust. 2 uchwały, a sposób ich realizacji w § 3 ust. 3. W zakresie kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa rada uchwaliła stosowne zapisy w rozdziale 8 (przepisy od § 28 do § 32) uchwały. Wbrew także zarzutowi skargi pod pkt 4 kontrolowany statut poddany był konsultacjom społecznym. Prokurator zakwestionował § 3 ust. 2 kontrolowanego statutu w zakresie użytego w nim zwrotu "w szczególności", bowiem użycie w art. 35 ust. 3 u.s.g. przez ustawodawcę tego zwrotu oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut sołectwa może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie wynika uprawnienie gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. Zadania sołectwa i jej organów powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozaustawowym zarówno przez radę, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Prokurator wskazał ponadto, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwołania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Konsekwencją zakwestionowania § 6 ust. 4 uchwały jest zarzut naruszenia legalności w § 16-19 uchwały (rozdział 4) oraz w § 20-23 (Rozdział 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., który przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów jednostki pomocniczej. W przepisie tym nie ma mowy o zasadach i trybie odwołania ww. organów, jak uczyniła to Rada w § 20 do 23 kontrolowanej uchwały. W ocenie Prokuratora konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień rozdziału 4 i 5 statutu regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów – po wyeliminowaniu ww. – byłaby niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy z 24 czerwca 2015 r., nr VIII.48.2015 w sprawie uchwalenie statutu sołectwa [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki WSA: w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17 i w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia.nas.gov.pl – dalej jako CBOSA). Wobec powyższego - w ocenie Sądu - użycie przez Radę Gminy zwrotu "w szczególności" przy określaniu zadań sołectwa (§ 3 ust. 2) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadniony. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16; CBOSA). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 6 pkt 4 za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego rozdziału 4 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Wybory Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego § 16 do § 19, w tym także przepisów dotyczących dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Konsekwencją uznania zapisu § 6 pkt 4 za niezgodny z prawem było także stwierdzenie nieważności Rozdziału 5 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).