II SA/Go 304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z [...] lutego 2014 r. powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, obecnie Dz.U. z 2016r., poz. 1764 - dalej: u.d.i.p.) Stowarzyszenie [...] wnioskowało o udostępnienie wszystkich umów sprzedaży i dzierżawy nieruchomości rolnych niezabudowanych i zabudowanych oraz nieruchomości nierolniczych – inwestycyjnych, zawartych w okresie grudzień 2013 – luty 2014 r. Wnioskodawca wnosił o przesłanie wnioskowanych informacji w wersji zeskanowanej, na wskazany we wniosku adres mailowy. Przystępując do rozpatrzenia wniosku pismem z [...] marca 2014 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych wezwał wnioskodawcę w terminie 14 dni od doręczenia pisma, do podpisania złożonego wniosku, wskazania, że informacja, o którą się ubiega jest szczególnie istotna dla interesu społecznego oraz przedstawienia umocowania prawnego do działania w interesie reprezentowanego podmiotu przez osobę wnoszącą wniosek i przesłanie aktualnego odpisu KRS Stowarzyszenia wraz z pełnomocnictwem. Na powyższe wezwanie wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi. W związku z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru przez wnioskodawcę korespondencji zawierającej powyższe wezwanie, pismem z [...] maja 2014 r. organ ponownie wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni, że udostępnienie informacji, o którą ubiega się wnioskodawca jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Powyższe wezwanie doręczono wnioskodawcy 3 czerwca 2014 r., na które nie udzielił odpowiedzi. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: K.p.a.), Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w postaci umów sprzedaży nieruchomości rolnych niezabudowanych i zabudowanych, umów sprzedaży nieruchomości nierolnych inwestycyjnych i umów dzierżawy nieruchomości rolnych zawartych w okresie grudzień 2013 - luty 2014 rok w wersji zeskanowanej na adres mailowy. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ potwierdził, że Agencja Nieruchomości Rolnych jako jednostka gospodarująca nieruchomościami rolnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 i 6 u.d.i.p. Uznając, że informacja, o udostępnienie której wnioskowało stowarzyszenie jest informacją przetworzoną, stowarzyszenie powinno wykazać szczególnie istotny interes społeczny przemawiający za jej udostępnieniem. Skoro Stowarzyszenie na wezwanie organu nie wykazało powyższego interesu, w oparciu o art.16 ust. 1 u.d.i.p. organ wydał decyzję odmawiającą udzielenia wnioskowanej informacji. Stowarzyszenie [...] wnioskiem z [...] lipca 2014 r. zwróciło się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że informacja, o udzielenie której wnioskodawca wnosił w piśmie z [...] lutego 2014 r., nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a tym samym nie jest obowiązany do wykazania szczególnie istotnego interesu społecznego. Nie można utożsamiać informacji przetworzonej z jej wyszukiwaniem. Nie stanowi również informacji przetworzonej sięganie do materiałów archiwalnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawca podniósł, że czasochłonność oraz trudności organizacyjno- techniczne lub biurowe, związane z odnalezieniem żądanej informacji, nie mogą przemawiać za uznaniem danej informacji za przetworzoną oraz zwalniać obowiązanych podmiotów z obowiązku jej udostępnienia. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Terytorialnego Agencji Nieruchomości Rolnych, powołując się na art. 17 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego [...] z [...] lipca 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sąd ten – wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 675/14 - uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji pierwotnej, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 230/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału Terytorialnego Agencji Nieruchomości Rolnych od ww. wyroku. Dyrektor Oddziału Terytorialnego Agencji Nieruchomości Rolnych - decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] (wydaną i podpisaną przez inną osobę) – utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania interesu publicznego. Jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. W niniejszej sprawie wnioskodawca wnosił o udostępnienie umów sprzedaży nieruchomości rolnych zabudowanych i niezabudowanych, umów sprzedaży nieruchomości nierolnych inwestycyjnych, umów dzierżawy nieruchomości zawartych w okresie grudzień 2013 – luty 2014 rok w wersji zeskanowanej. Mając na uwadze treść powyższego żądania organ uznał, że z uwagi na powyższe kryteria jest to informacja przetworzona. Organ wyjaśnił, że Filia w 2013 r. zawarła 849 umów sprzedaży nieruchomości oraz 70 umów dzierżawy nieruchomości, z czego w grudniu 2013 r. 142 umowy sprzedaży i 2 umowy dzierżawy. Natomiast w 2014 r. zostały zawarte 896 umów sprzedaży oraz 139 umów dzierżawy, z czego 95 umów sprzedaży w styczniu i lutym oraz 3 umowy dzierżawy w tym okresie. Organ zaznaczył, że ustalenie powyższej liczby umów dzierżawy i sprzedaży w danych okresach zostało dokonane na podstawie programu komputerowego, który ewidencjonuje zawarte umowy w danych jednostkach czasu. Na podstawie tej ewidencji, Agencja Nieruchomości Rolnych nie może jednak ustalić jaka była treść zawartych umów, tak aby możliwe było ich przesłanie wnioskodawcy. W tym celu niezbędne jest bowiem odszukanie konkretnej teczki zawierającej umowę sprzedaży bądź dzierżawy, zawartą w konkretnym czasie. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych wprowadzonym zarządzeniem nr [...] z [...].12.2012 r. Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych, wszystkie umowy sprzedaży po ich zawarciu są składane do Filii Archiwum Zakładowego, które znajduje się w siedzibie Sekcji Zamiejscowej Gospodarowania Zasobem. W przypadku konieczności zrealizowania wniosku wnioskodawcy, niezbędne byłoby więc odszukanie na terenie archiwum umów sprzedaży i dzierżawy z 2013 i 2014 r. roku, następnie ustalenie, która z tych umów była zawarta w okresie wskazanym przez wnioskodawcę. Jak wynika z ewidencji takich umów sprzedaży w 2013 r. było 142 oraz 2 umowy dzierżawy, natomiast w styczniu i lutym 2014 r. odpowiednio 95 umów i 3 umowy dzierżawy. Po odszukaniu stosownych teczek, pracownicy Agencji musieliby wyciągnąć z każdej teczki konkretną umowę sprzedaży albo dzierżawy, dokonać powielenia każdej z nich, następnie dokonać anonimizacji danych osobowych stron umowy takich jak: imię i nazwisko, PESEL serię i numer dowodu osobistego, stan cywilny, ewentualnie dane rachunku bankowego na którym zabezpieczono środki na poczet spłaty ceny sprzedaży, numer księgi wieczystej na której ustanowiono hipotekę przez nabywcę, bądź dane osób trzecich, które poręczyły dług za nabywcę itp. Dopiero po dokonaniu tych wszystkich czynności możliwe byłoby dokonanie skanów tak przygotowanych dokumentów i przesłanie ich pocztą elektroniczną wnioskodawcy. Przyjmując, że każda umowa sprzedaży albo dzierżawy może mieć średnio 6 stron, niezbędne byłoby dokonanie kopii około 1500 dokumentów (łącznie 242 umowy), a następnie dokonanie skanu wszystkich tych dokumentów i ich przesłanie wnioskodawcy. Należy także pamiętać, że po przesłaniu dokumentacji pracownicy Agencji musieliby dokonać zniszczenia wszystkich kopii dokumentów, tj. 1500 stron. Wykonane prace – zdaniem organu – wymagały by więc znacznego nakładu pracy po stronie pracowników Agencji i zmusiłoby do zaprzestania aktualnie wykonywanych czynności, na wiele dni. W skardze na ww. decyzję [...], zarzuciła naruszenie: - art. 61 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleka idące ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez nieprawidłową wykładnię, polegająca na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona oraz błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie, - art. 8 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przedmiotem wniosku jest udostepnienie informacji przetworzonej, - art. 11 K.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwieniu sprawy, poprzez niedostatecznie uzasadnione przyjęcie, że przedmiotem wniosku jest informacja przetworzona. Stawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzja jak i decyzji jej poprzedzającej. Odpowiadając na skargę Dyrektor Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z argumentacją przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest niesporny. Spór dotyczy natomiast tego, czy objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie organu zobowiązanego ilość dokumentów podlegających analizie, konieczność zaangażowania sił i środków potrzebnych do ich przygotowania przesądza o tym, że informacje której udostępnienia domagało się Stowarzyszenie stanowi informację przetworzoną. Sąd podzielił tę ocenę. Organ wyjaśnił bowiem, że w 2013 r. zawarł 849 umów sprzedaży nieruchomości oraz 70 umów dzierżawy nieruchomości, z czego w grudniu 2013 r. 142 umowy sprzedaży i 2 umowy dzierżawy. Natomiast w 2014 r. zostały zawarte 896 umów sprzedaży oraz 139 umów dzierżawy, z czego 95 umów sprzedaży w styczniu i lutym oraz 3 umowy dzierżawy w tym okresie. Organ przytoczył przy tym czynności, które należy wykonać, aby przygotować je do udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno zatem wynika, że nakład pracy niezbędny do opracowania żądanych przez Stowarzyszenie dokumentów, mógłby zakłócić działalność podmiotu zobowiązanego – zmusiłby go do zaprzestania aktualnie wykonywanych czynności, innymi słowy, pracownicy zamiast wykonywać zwykłe obowiązki, musieliby się skoncentrować na czynnościach związanych z opracowaniem informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania tak dużych środków osobowych, że zakłócą one normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnią wykonywania przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2124/16 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Za wadliwe – w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznaje się przy tym bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 – orzeczenia dostępne w CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Skoro więc strona skarżąca nie wykazała, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zasadnie odmówiono jej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.