II SA/Go 305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie posiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Miejsko– Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 18 grudnia 2012 r. H.W. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie pełnego obiadu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania H.W. wnioskowanej pomocy ze względu na niespełnienie kryterium dochodowego. Uzasadniając odmowę przyznania ww. pomocy, organ I instancji wskazał, że na podstawie złożonego wniosku oraz wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca uzyskuje dochód netto w łącznej wysokości 942,79 zł na osobę, podczas gdy kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej aktualnie, od którego ustawodawca uzależnia prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 542 zł. Zgodnie natomiast z ustawą o pomocy społecznej, rządowym programem "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr XLV/349/10 w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w formie dożywiania przyznawana jest w zależności od sytuacji dochodowej osoby, rodziny, pod warunkiem, że dochód na osobę nie przekracza 150 % kryterium dochodowego czyli 813,00 zł. H.W. od powyższej decyzji wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ nie wziął pod uwagę jej trudnej sytuacji życiowej. Strona podniosła, że ma ustaloną niepełnosprawność w stopniu znacznym na stałe, jest osoba chorą na schizofrenię paranoidalną. Jest osobą samotną, ma 63 lata. Sama prowadzi gospodarstwo domowe. Ma syna, który wspólnie ze swoją rodziną tj. żona i dzieckiem zamieszkuje w miejscowości Jasień. Z uwagi na trudną sytuację majątkową nie jest w stanie pomagać matce, odwiedza ją sporadycznie – raz na rok. Ze względu na stan zdrowia skarżąca uczęszcza na zajęcia do Środowiskowego Domu Samopomocy, które trwają 6 godzin dziennie. Skarżąca wskazała, że dotychczas finansowany przez ośrodek pomocy społecznej posiłek gorący (obiad) był dla niej wielkim dobrodziejstwem, albowiem ze względów lokalowych nie jest w stanie sobie samodzielnie przygotować posiłku. Zajmuje lokal mieszkalny wymagający kapitalnego remontu. Decyzja Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest dla niej krzywdząca, upokarzająca i dyskryminująca. H.W. podniosła również, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej z uwagi na niepełnosprawność, długotrwałą i ciężką chorobę kwalifikuje się do przyznania pomocy społecznej w formie celowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w związku z art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Uchwały nr XLV/349/10 Rady Miejskiej dnia [...] stycznia 2010r. w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji stwierdził, że dochód jaki uzyskuje skarżąca obliczony w oparciu o uregulowania zawarte w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej wynosi 924, 54 złote. Jest to dochód powyższej kryterium dochodowego określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej dla osoby samotnie gospodarującej ( tj. 542 zł ) i jest to dochód przekraczający 150% kryterium dochodowego ( tj. 813 zł), o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, iż nawet przy uwzględnieniu okoliczności, iż od [...] stycznia 2013 roku skarżąca nie będzie otrzymywać dodatku mieszkaniowego, jej dochód miesięczny będzie wynosił 844,25 zł, co również stanowi przekroczenie w/w 150% kryterium dochodowego. Odwołano się również do postanowień zawartych w uchwale Nr XLV/349/10 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 roku w sprawie realizacji wieloletniego programu ,, Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w której to uchwale Rada Miejska nie skorzystała z delegacji ustawowej zawartej w 5 ust. 2 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i nie podwyższyła kryterium dochodowego o którym mowa w ust. 1 tegoż artykułu. W § 4 tejże uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sytuacji gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, przewidziano możliwość przyznania pomocy w ramach niniejszego programu tj. odpłatnie, w formie częściowej pomocy tj. 50 % wartości świadczenia oraz możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w ramach niniejszego programu. Z uwagi jednak na przyznanie w 2013 roku dotacji na realizację programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 69% w stosunku do roku ubiegłego, ograniczone środki zdaniem organu administracji publicznej uniemożliwiają obecnie objęcie tą pomocą H.W., przy uwzględnieniu potrzeb osób i rodzin oczekujących wsparcia w ramach tego programu. Pokreślono również, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia zgodnie z programem ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" powoduje, iż nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek jego przyznania, organ może orzec o odmowie jego przyznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. H.W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - art.10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, przyjęcie dodatkowego wyjaśnienia sporządzonego przez kierownika MGOPS; – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu ( bez podania przyczyn ) przedstawionych przez skarżącą okoliczności wskazujących na jej szczególną sytuację życiową i braku odniesienia do uregulowania zawartego w § 4 pkt 1 lit c uchwał Nr XLV/349/10 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 roku w sprawie realizacji wieloletniego programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania"; – art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie "szablonowych", niezrozumiałych i mających w swej istocie lekceważący stosunek do obywatela decyzji administracyjnych, które są nieadekwatne do przedmiotowej sprawy, w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego skarżąca otrzymywała taką pomoc w latach ubiegłych pomimo przekroczenia kryterium dochodowego; a obecnie takiej pomocy jej odmówiono; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oparcie swoich ustaleń na piśmie zawierającym jedynie wstępne informacje o wysokości dotacji przekazanej przez Wojewodę na realizację programu ,, Pomoc państwa w zakresie dożywiania" a nie na dowodzie w postaci umowy zawartej pomiędzy Wojewodą a Burmistrzem w przedmiocie wysokości tej dotacji oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami zawartymi w tym artykule, zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń (dotyczy organu l i II instancji), co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a w szczególności kompletny brak ustosunkowania się do wielu merytorycznych zastrzeżeń zawartych w odwołaniu do SKO, co świadczy o całkowitym zlekceważeniu przedstawionych dowodów i argumentów w sprawie; – art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przestanek utrzymania w mocy decyzji, tj.: w podstawie prawnej decyzji SKO nie wskazano w ogóle na uchwałę Nr XLV/349/10 Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 roku w sprawie realizacji wieloletniego programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania", natomiast w uzasadnieniu cytuje się tą uchwałę, jednak bez odniesienia się do § 4 pkt 1 tejże uchwały, oraz nie uwzględnienia innych możliwości ustawowych mających znaczenie przy przyznaniu skarżącej pomocy społecznej w szczególności art. 7, 17, 36, 41, 48 ustawy o pomocy społecznej tj. przyznania świadczenia niepieniężnego w formie posiłku lub specjalnego zasiłku celowego na zakup posiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi – nie dostrzeżono braku zgodności z prawem określonego aktu lub czynności - sąd skargę oddala Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są wadami, które skutkują ich uchyleniem. Tym samym skarga H.W. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą to decyzją odmówiono przyznania H.W. pomocy w formie pełnego obiadu lub zamiennie cateringu z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej jako "u.p.s.", ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz uregulowań prawnych zawartych w uchwale Nr XLV/349/10 Rady Miejskiej w sprawie realizacji wieloletniego programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z artykułem 36 ust. 2 pkt j) u.p.s., świadczeniami z pomocy społecznej są między innymi świadczenia niepieniężne, w tym posiłek. Artykuł 48 ust. 1 u.p.s. stanowi, iż osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Ustęp 4 powyższego przepisu określa, iż pomoc doraźna lub okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W celu poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach ustanowiony został program wieloletni "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" objęty ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. W ramach tego programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s. – (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Zasadę udzielania pomocy społecznej dla osób samotnie gospodarujących, formułuje natomiast art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z tym artykułem prawo do świadczeń przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej" oraz przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. Okolicznościami tymi są między innymi ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. W niniejszej sprawie skarżąca H.W. w dniu [...] grudnia 2012 r. złożyła w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie pełnego obiadu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca urodziła się w 1949 r., jest emerytką, posiadającą orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2012 roku o uznaniu jej jako osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji z tytułu choroby – schizofrenii paranoidalnej. Skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości 799,18 zł brutto (691,25 złotych netto) oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Do 31 grudnia 2012 roku otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 98,54 złote. Zatem łączny dochód strony wynosi 942,79 złotych, a bez dodatku mieszkaniowego 844,25 złotych. Sama prowadzi gospodarstwo domowe. Jest osobą samotną. Ma pełnoletniego syna, który zamieszkuje wspólnie z rodziną w innej miejscowości i z uwagi na sytuację rodzinno – majątkową nie jest w stanie pomagać skarżącej. Skarżąca spłaca zadłużenie obecnie wynoszące około 8000 złotych po 109 złote miesięcznie ( egzekucję prowadzi komornik sądowy ). Ze względu na stan zdrowia skarżąca uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy, gdzie uczestniczy w codziennych zajęciach, które trwają około 6 godzin. Przez cały dotychczasowy okres pobytu w ww. ośrodku tj. do końca 2012 roku, skarżąca otrzymywała gorący posiłek (obiad) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Powyższe dane dotyczące skarżącej wynikają z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej (oświadczenia H.W., decyzji w sprawie przyznania H.W. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzji w przedmiocie waloryzacji emerytury należnej skarżącej, orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenia wydanego przez lekarza rodzinnego i lekarza psychiatry, kwestionariusza dotyczącego sytuacji majątkowej osoby korzystającej z pomocy społecznej). Fakty te nie były podważane przez organy administracji publicznej. Ustalenia te należy uznać za zgodne z stanem rzeczywistym. Jednocześnie należy stwierdzić, że w aktach brak jest dokumentów pozwalających poczynić ustalenia dotyczące między innymi środków, jakie zostały przeznaczone aktualnie na realizację zadań wynikających z realizacji programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ile osób, na jakich warunkach korzysta z tej pomocy, ile osób korzystających z tej formy pomocy społecznej nie przekroczyło 150 % kryterium dochodowego, ile osób posiada wyższy dochód. Jedynie z pisma Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przekazanego wraz z odwołaniem H.W. od decyzji organu I instancji wynika, że w 2013 roku Wojewoda przyznał dotację na realizację rządowego programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 69 % w stosunku do roku ubiegłego tj. 2012. Zauważyć przede wszystkim należy, iż główne zarzuty skargi dotyczą naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, przewidzianą w art. 11 k.p.a. Wprawdzie decyzja o odmowie przyznania świadczenia udzielanego w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ma charakter uznaniowy i organ może odmówić jego przyznania, jednakże decyzje takie podlegają z mocy prawa kontroli sądu. Uznanie oznacza zaś przyznanie organowi przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania dotyczy prawidłowości postępowania organu poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowym wyjaśnieniem stanu faktycznego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się więc do oceny, czy podczas wydawania decyzji organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać: wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł się oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno się więc znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Sąd dodatkowo zaznacza, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy podnoszonych przez stronę. W ocenie Sądu organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinno – majątkowej H.W. i przedstawił te ustalenia w uzasadnieniu, w sposób właściwy zastosował przepisy dotyczące zasad ustalania kryterium dochodowego (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.) i w sposób prawidłowy ustalił wysokość dochodów skarżącej w oparciu o te przepisy. Skarżąca w tym zakresie nie kwestionowała ustaleń organu administracji publicznej. Zasadny jest jednak zarzut skarżącej, że Kolegium uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] lutego 2013r. w ogóle nie odniosło się do powołanej w podstawie prawnej decyzji uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr XLV/349/10 w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. Urz. Woj. Nr 19, poz. 316), która w uzasadnionych przypadkach pozwala przyznać pomoc w formie dożywiania także osobom, których dochód przekracza 150 % kryterium ustawowego na osobę. Nie dokonano ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania w tym zakresie decyzji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 3 tej ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednia w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę o podwyższeniu kryterium dochodowego o którym mowa w ust. 1. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Miejska podjęła w dniu [...] stycznia 2010r. uchwalę w sprawie realizacji wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z § 4 tejże uchwały osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w przypadku, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy można przyznać pomoc w ramach niniejszego programu także: a) odpłatnie pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina korzystająca z tej formy pomocy dokona zwrotu w całości poniesionych wydatków a kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków, b) w formie częściowej pomocy tj. 50 % wartości świadczenia, a pozostała kwotę pokrywa osoba zainteresowana – pod warunkiem, iż po wykorzystaniu pomocy osoba lub rodzina dokona zwrotu tej części poniesionych wydatków, kolejna pomoc zwrotna może być przyznana po dokonaniu zwrotu poprzednich wydatków, c) w przypadkach szczególnych o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej można odstąpić od żądania zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w ramach niniejszego programu. W takim przypadku wydatki te finansowane będą ze środków własnych gminy przeznaczonych na realizację programu. Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. jako przypadki szczególnie uzasadnione wymienia między innymi sytuacje, w których żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że skarżąca może w uzasadnionych przypadkach ubiegać się o przyznanie jej pomocy społecznej w formie posiłku lub zamiennego cateringu mimo przekroczenia 150 % kryterium dochodowego. Mimo, jak wyżej wskazano decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy to jednak jej wydanie winno być poprzedzone dokonanymi ustaleniami pozwalający uzasadnić podjętą decyzję zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż oba organy dopuściły się w niniejszej sprawie przekroczenia granic przyznanego im uznania administracyjnego. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełniają szerzej opisanych wyżej wymogów. Organy nie dokonały wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, nie ustalił jakim środkami dysponuje w ramach realizacji programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w 2013 roku ( wskazano jedynie, że jest to 69 % dotacji przyznanej w 2012 roku), jakie środki może przeznaczyć na przyznanie pomocy w formie posiłku (przekazane na realizację tego programu przez wojewodę i przez gminę ), ile osób o taką pomoc się ubiegało, ile osób i w jakie wysokości taką pomoc otrzymało, ile osób przy tym przekracza kryterium dochodowe, czy wśród tych osób są osoby które posiadają dochód przekraczający 150 % kryterium dochodowego, a jeżeli tak to ile jest takich osób. W konsekwencji wobec braku ustaleń w tym zakresie i braku ich analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kontrola jej poprawności nie jest możliwa, bowiem nie sposób ocenić, czy organy dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy, przenosząc dokonane ustalenia na właściwą normę prawa materialnego. Trafnie skarżąca wskazała, że okoliczność dotycząca ograniczonych możliwości płatniczych organu i braku w związku z tym możliwości wypłacania świadczeń z tytułu pomocy społecznej, powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w wydawanej przez organ decyzji. Ogólne i nie poparte przekonującymi argumentami stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, ażeby należycie ustalić wszelkie okoliczności faktyczne (art. 7 i 77 k.p.a.). Sąd nie mógł zatem ocenić możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej nie dysponując chociażby podstawowym podstawowymi danymi dotyczącymi wysokości środków finansowych otrzymanych w ramach realizacji programu ,, Pomoc rodziny w zakresie dożywiania", ilości osób korzystających z tej formy pomocy, ilości osób, których dochód nie przekracza wysokości 150% kryterium dochodowego, ilości osób które korzystają z tej formy pomocy, a których dochód to kryterium dochodowe przekracza. W uzasadnieniu organ administracji publicznej winien również odnieść się i uzasadnić decyzję do uregulowania zawartego w § 4 ust. 1c wspomnianej uchwały Rady Miejskiej, w którym to przepisie w sytuacjach w nim określonych przewidziano odstąpienie od żądania zwrotu wydatków poniesionych na pomoc w ramach realizacji programu ,,Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Winien poczynić ustalenia w zakresie czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególny przypadek w którym żądanie zwrotu wydatków poniesionych na pomoc na rzecz skarżącej nie stanowiłby dla niej nadmiernego obciążenia lub niweczyło skutki udzielonej pomocy. W tym zakresie należy poczynić ustalenia co do wysokości wydatków jakie by były związane z ewentualnym przyznaniem skarżącej posiłku i konicznością przez nią ich zwrotu, jakie by to stanowiło dla niej obciążenie, czy nie niweczyłoby skutki udzielonej pomocy przy uwzględnieniu np. stanu zdrowia powódki, możliwości korzystania przez nią z zajęć w środowiskowym domu pomocy społecznej oraz czy organ dysponuje niezbędnymi na ten cel środkami finansowymi. W uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy w formie posiłku lub zastępczego cateringu organy powinny wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W przypadku decyzji negatywnej dla skarżącej winny wykazać z jakich przyczyn podjęto taką decyzję, zwłaszcza, że z brzmienia § 4 cytowanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w określonych sytuacjach osobom, których dochód przekracza 150 % kryterium dochodowego na ich wniosek może być przyznana pomoc w formie posiłku. W przypadku, gdy decyduje o tym np. brak środków finansowych winno to zostać wykazane między innymi poprzez podanie jakimi środkami na ten cel w danym okresie organ dysponuje, ile osób z takiej pomocy korzysta. Należy podać w przypadku decyzji negatywnej, jakie ewentualnie inne przyczyny leżą u podstaw jej podjęcia. Reasumując należy stwierdzić, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie jest warunkiem wydania poprawnej decyzji. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powodując konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie do dokonania powyższych ustaleń, a po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, zobowiązany będzie także do wyciągnięcia stosownych wniosków i przedstawienia ich w uzasadnieniu podjętej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącym nie ma wpływu na treść wydanej decyzji decyzje wydane w odniesieniu innych osób które również ubiegały się o przyznanie pomocy społecznej w formie nieodpłatnego posiłku, a w szczególności treść uzasadnienia tych decyzji, fakt że zawierały one jak twierdzi skarżąca krótsze, bardziej lakoniczne uzasadnienia. Z uwagi na przedstawione wyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.