II SA/Go 307/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2005 przy udziale sprawy ze skargi Gminna Grupa na Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym Uchylono postanowienie I i II instancji II SA/Go 307/05 Uzasadnienie W dniu [...].06.2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...] w którym na podstawie art.123 w związku z art. 31 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie prowadzonych robót przez M.G. przy budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] – Stowarzyszeniu Gminnej Grupy. W uzasadnieniu podano, iż [...] czerwca 2004r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek Gminnej Grupy o dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 31§ 1 kodeksu postępowania administracyjnego organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu jeśli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ przytoczył § 8 statutu Stowarzyszenia Gminnej Grupy i ocenił, że wśród wymienionych celów nie znalazł żadnego, który uzasadniałby dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Brak w trwającym postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót budowlanych przez M.G. takich aspektów, które leżą w kręgu zainteresowania i celów działania Gminnej Grupy. Ponadto druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jaką jest działanie dla interesu społecznego, także nie została spełniona. Na marginesie sprawy podano, że S.D. – pełnomocnik Gminnej Grupy - bierze udział w postępowaniu jako pełnomocnik M.G.. Postanowienie zostało doręczone tylko Gminnej Grupie w dniu 07.07.2004r. Od przedmiotowego postanowienia w [...].07.2004r. złożone zostało zażalenie w którym wniesiono o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego- uczestnictwo w życiu publicznym, społecznym i samorządowym wymienione w § 8 ust. 1 statutu Stowarzyszenia w połączeniu z art. 30 Konstytucji RP stanowiącym, że przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych są wystarczającymi przesłankami żeby móc stawać w obronie praw M.G.. Zdaniem skarżącego prawa te zostały naruszone poprzez nierówne traktowanie stron. Dowodem na nierówne traktowanie stron jest przyjęcie pełnomocnictwa od firmy – Przedsiębiorstwo B-P, która nie będąc osobą fizyczną, organizacją społeczną, adwokatem, radcą prawnym, reprezentuje jako pełnomocnik państwa M.- co zdaniem skarżącego w sposób wyraźny narusza art.33 kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu [...] sierpnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...], którą utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy podał, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; przemawia za tym interes społeczny. Żądanie organizacji musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Koniecznym jest więc merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał brak istnienia powiązania merytorycznego zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Ponadto uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi być uzasadnione także interesem społecznym. Organ uznał, że w sprawie Gminna Grupa nie wykazała na czym miałby polegać interes społeczny w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu związanym z budową budynku garażowo-gospodarczego przez M.G.. Ponadto wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował R. i T.M., iż udzielone przez nich Przedsiębiorstwu B–P pełnomocnictwo z dnia [...].11.2003r. nie wywołuje skutków prawnych, gdyż zgodnie z art. 33 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone Gminnej Grupie oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2004r. Od przedmiotowego postanowienia Gminna Grupa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej wniesiono o uchylenie postanowienia w całości oraz uznanie w wyroku uprawnienia stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym inwestora M.G. prowadzonego z postanowienia i decyzji PINB wstrzymujących roboty budowlane na działkach [...]. W uzasadnieniu podano, że M.G. jest członkiem zwyczajnym stowarzyszenia Gminnej Grupy. Prowadzi na swoich działkach w oparciu o pozwolenie na budowę inwestycję. Inwestycja ta realizowana jest w sąsiedztwie drogi publicznej w sąsiedztwie której nieruchomość posiadają również państwo M.. Sąsiedztwo to państwo M.- zdaniem skarżącego – wykorzystują do ingerowania w zamierzenia inwestycyjne M.G., wykorzystując w tym celu niemal nieograniczoną władzę PINB i WINB w przedmiocie wstrzymywania robót budowlanych, aby doprowadzić do rezygnacji M.G. z nieruchomości i zbyciu jej na rzecz państwa M., którzy kilkakrotnie czynili już takie propozycje, szantażując na wypadek odmowy zawarcia takiej transakcji. Zdaniem skarżącego organ przytacza "nieprawdziwe fakty, używając np. określenia budynek garażowo-gospodarczy choć jest to budowa budynku garażowo – mieszkalnego, w piśmie organ stwierdza, że o tym iż załatwienie sprawy należy uznać za decyzję administracyjną tylko wówczas gdy pismo to spełnia wymóg art. 107 i art. 124 k.p.a.- nie liczy się intencja decydenta i zasada wypływająca z art. 104 k.p.a. Dochodzi do absurdalnego interpretowania przepisów, że organ aby pozbawić stronę możliwości odwołania się – może tak zredagować decyzję, że wg organu skarżonego nie będzie ona decyzją. Ponadto jak podaje skarżący w postępowaniu dochodzi do absurdalnej sytuacji, że inżynierowie budownictwa lądowego zastępują prawników, bo wg oświadczenia jednego z inspektorów nadzoru budowlanego inżynier budownictwa musi znać się lepiej na prawie budowlanym niż prawnik". Z tego względu – zdaniem skarżącego – właśnie w tym konkretnym przypadku interes społeczny przemawia za tym, żeby w postępowaniu tym wzięło udział stowarzyszenie, broniące interesu swego członka, który jest "bez szans w sporze z potężnym, zbiurokratyzowanym urzędem organu skarżonego". Na rozprawie w dniu 06 października 2005r. pełnomocnik skarżącego – S.D.- podał, że interes społeczny jest taki, że "nie chcemy pozwolić na zniszczenie konkurującego zakładu usługowego, prowadzonego przez pana G.. Interesem jest również to, że w świetle przepisów, S.D.- jako osoba fizyczna – nie będzie mógł być pełnomocnikiem pana G. w postępowaniu przed sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna ale z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Organ I jak i II instancji prawidłowo przyjęli, że do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego niezbędne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze musi być to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej a po drugie musi przemawiać za tym interes społeczny. Organy dokonały ustaleń , że zarówno pierwsza jak i druga przesłanka nie została spełniona. Stwierdzenia zawarte w skardze jak i przytoczone na rozprawie jako uzasadnienie interesu społecznego, zdaniem Sądu nie stanowią podstawy do dopuszczenia Gminnej Grupy do udziału w postępowaniu. Podniesione przez skarżącego okoliczności wskazują, że działanie podejmowane przez Gminną Grupę są w interesie M.G. – w toczącym się sporze z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a nie interesie społecznym. Interes społeczny w występowaniu organizacji w postępowaniu administracyjnym polega między innymi na tym aby organizacja mogła wypełnić swoje statutowe uprawnienia wobec członków. Nie budzi wątpliwości, że M.G. był członkiem Stowarzyszenia Gminnej Grupy. Określonym w Statucie w § 8 celem Grupy jest uczestnictwo w życiu publicznym, społecznym i samorządowym gminnej wspólnoty samorządowej, na zasadach zdroworozsądnych inicjatyw i pomysłów jej mieszkańców przekazywanych przez przedstawicieli statutowych Grupy, na forum organów i do władz samorządów terytorialnych wszystkich szczebli oraz Państwa, jako alternatywne rozwiązania dla przedstawionych stanowisk w tych samych sprawach, przez zbiurokratyzowane i sformalizowane struktury urzędów tych organów i władz, lub ich przedstawicieli- dla dobra wspólnoty samorządowej gminy. Celem więc Gminnej Grupy wynikającym ze Statutu jest uczestnictwo w życiu publicznym(...) na zasadach inicjatyw i pomysłów mieszkańców przekazywanych przez przedstawicieli statutowych Grupy. Z tego też względu brak jest możliwości do uznania uprawniania do reprezentowania interesów członków lub członka stowarzyszenia w toczącym się postępowaniem administracyjnym dotyczącym członka stowarzyszenia, ale w zupełnie innym zakresie niż wynikający z celu statutowego stowarzyszenia. Sąd orzeka na podstawie akt administracyjnych. Badanie legalności działania organu odnosi się do uznania czy na podstawie dokumentów które znajdują się w aktach postępowania organ był uprawniony do wydania orzeczenia. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zarówno przed organem I jak i II instancji nie wykazał interesu społecznego który – obok celów statutowych - byłby podstawą do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 31§1 kpa tylko łączne spełnienie przesłanek - tj. cel statutowy jak i interes strony - daje uprawnienie do dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania. Sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest badać czy w trakcie postępowania nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie – zdaniem składu orzekającego- organ przeprowadzając postępowanie w sprawie dopuszczenia do udziału organizacji społecznej naruszył prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd stwierdził, że organ prowadząc postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie nie zawiadomił o tym stron trwającego postępowania do którego Gminna Grupa starała się włączyć. Z dołączonych akt administracyjnych wynika tylko, że postępowanie do którego udział zgłaszała Gminna Grupa dotyczyło wstrzymania robót budowlanych. Z akt dołączonych do sprawy nie wynika kto był stroną postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Niewątpliwie stroną tego postępowania był M.G.. Z akt nie wynika jednak czy w postępowaniu brali udział inni uczestnicy. Okoliczność ta jest istotna, gdyż postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej winno zostać doręczona stronom lub stronie postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ w zakresie postępowania wpadkowego- którego wynikiem jest skarga- uznał tylko Stowarzyszenie Gminną Grupę za stronę i tylko jej doręczył postanowienie. Na postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Postanowienia na które przysługuje zażalenie, doręczone powinny zostać adresatom (czyli jak w przedmiotowej sprawie Gmina Grupa) ale i stronom postępowania jak również innym uczestnikom postępowania jeżeli tacy są. W sprawie niewątpliwym jest, że postępowanie administracyjne prowadzone było wobec M.G.. Z akt nie wynika jednak by brał on udział w sprawie z wniosku Gminnej Grupy. Na wniosku widnieje dopisek "wyrażam zgodę i akceptuję w całości" i podpis G.M. Nawet przy przyjęciu, iż w trwającym postępowaniu stroną był tylko M.G., postanowienie zarówno organu I jak i II instancji nie zostało stronie tego postępowania administracyjnego doręczone. Doręczenie postanowienia nastąpiło dla S.D., ale jako pełnomocnikowi Gminnej Grupy, a nie jako pełnomocnikowi M.G.. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – a podstawą taką jest okoliczność, że strona nie brała bez własnej winy udziału w sprawie- sąd uchyla postanowienie lub decyzję Z tego też względu na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O kosztach nie orzeczono wobec braku wniosku w przedmiotowym zakresie.