II SA/Go 307/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E.M. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej – B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z tytułu szkód powstałych na skutek suszy w 2008r oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] października 2008 roku E.M. zwrócił się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego z tytułu szkód powstałych w prowadzonym przez niego gospodarstwie rolnym na skutek suszy w 2008 roku. Wskazał w nim, iż jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 1,90 ha użytków rolnych, a powstałe w wyniku suszy szkody w uprawach wynoszą średnio powyżej 30 %. Jednocześnie też, wypełniając urzędowy druk wniosku o zasiłek, wykreślił z niego oświadczenie, iż jest rolnikiem lub co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Do wniosku dołączył protokół oszacowania strat spowodowanych klęską suszy w okresie od końca kwietnia, w maju i na początku czerwca 2008 roku . W toku postępowania administracyjnego żona wnioskodawcy N.M. złożyła oświadczenie, iż na dzień jego złożenia nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne rolników, bowiem jest obecnie zatrudniona, zaś jej mąż pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008r., działający z upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 115, poz. 728 ze zm.), § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku ( Dz.U. Nr 173, poz. 1070), protokół oszacowania strat spowodowanych suszą w 2008 roku sporządzony przez Zespół komisji gminnej ( § 3 zarządzenia nr 125 Wojewody z dnia [...] maja 2007r. w sprawie powołania komisji do szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstałych wskutek klęsk żywiołowych na terenie województwa), art. 11 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniające Sygn. akt II SA Go 307/09 rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz.Urz. UE L 358 z dnia 16 grudnia 2006r.) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.M. z dnia [...] października 2008r, odmówił przyznania wnioskodawcy "świadczenia - zasiłek celowy - susza". Motywując odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia organ l instancji wskazał, iż "nikt z członków rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników". Podniósł, iż zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008r, pomocy formie zasiłku udziela się, jeżeli spełnione są następujące warunki: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2) szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680), 3) szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Po przeanalizowaniu zgromadzonych w sprawie dokumentów organ l instancji stwierdził, iż E.M. nie spełnia warunku określonego w § 2 "ust. 1" ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku, ponieważ zgodnie z oświadczeniem złożonym przez N.M. "nikt z członków rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu powyższych przepisów". Dnia [...] listopada 2008 roku do Ośrodka Pomocy Społecznej, a następnie dnia [...] listopada 2008 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - Placówki Terenowej (odpowiednio z dnia [...] i z dnia [...] listopada 2008r), z których wynika, iż N.M. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników do dnia [...] marca 2008 roku. Na skutek odwołania wniesionego przez E.M. w dniu [...] listopada 2008 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stanęło na stanowisku, iż w przypadku niespełnienia przez stronę warunków uzyskania pomocy w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku istnieje możliwość ubiegania się przez stronę o przyznanie zasiłku celowego na zasadach ogólnych, wynikających z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania, organ l instancji, mając na uwadze przepis art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, winien powiadomić stronę o powyższej możliwości i jeśli strona o to wystąpi rozpatrzyć wniosek pod kątem udzielenia takiej pomocy. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na podstawy prawne takie jak w uchylonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 roku, ponownie odmówił przyznania E.M. zasiłku celowego z tytułu szkód powstałych na skutek suszy w 2008 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w trakcie prowadzonego ponownie postępowania poinformowano wnioskodawcę o możliwości ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego na zasadach ogólnych, wynikających z art. 39 i 40 ustawy o pomocy społecznej z czego wnioskodawca nie skorzystał składając stosowne oświadczenia. Organ ponownie uznał, jak w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 roku, iż E.M. nie spełnia warunku do przyznania zasiłku celowego związanego z suszą w 2008 roku określonego w § 2 "ust. 1" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku, ponieważ zgodnie z oświadczeniem złożonym dnia [...] października 2008 roku przez żonę wnioskodawcy –N.M. nikt z członków jej rodziny nie jest rolnikiem w rozumieniu powyższych przepisów. Pismem z dnia [...] lutego 2009 roku E.M. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od powyższej decyzji, w którym za krzywdzące uznał pozbawienie go "rekompensaty" z tytułu suszy. Zdaniem odwołującego się, fakt otrzymywania przez niego emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może stanowić podstawy do pozbawienia go przedmiotowej rekompensaty, a sprawa wymaga "fachowego rolniczego przeanalizowania". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku warunkuje przyznanie zasiłku celowego dla rodziny rolniczej, w której gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane przez suszę w 2008 roku od spełnienia łącznie trzech określonych w nim przesłanek. Organ II instancji podkreślił, że niespełnienie choćby jednej z nich przesłanek uniemożliwia przyznanie rodzinie rolniczej zasiłku celowego w związku z suszą. Biorąc pod uwagę akta sprawy, z których wynika, iż E.M. pobiera emeryturę z ZUS-u, natomiast N.M. podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników do dnia [...] marca 2008 roku, Kolegium uznało, że w dacie składania wniosku żadne z małżonków nie było rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. W związku z powyższym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu l instancji, że brak jest możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia. Odnosząc się do możliwości przyznania E.M. pomocy na zasadach ogólnych, określonych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, Kolegium uznało, iż brak było podstaw do prowadzenia postępowania w tym zakresie, z uwagi na oświadczenie odwołującego się, że nie będzie się on starał o zasiłek celowy na zasadach ogólnych. Pismem z dnia [...] marca 2009 roku E.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, podnosząc, iż od lat 70-tych jest on rolnikiem, jak również, że zmuszony został "podjąć pracę zawodową" ze względu na brak możliwości utrzymania 6-osobowej rodziny z prowadzonej działalności rolniczej. Skarżący nie zgodził się z odmową przyznania zasiłku celowego z uwagi na to, iż nie jest rolnikiem i pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podniósł, że od 1973 roku opłaca on "wszystkie świadczenia dotyczące tej formy gospodarowania". Ponadto wyjaśnił, że użytkowany przez niego areał utrzymuje w bardzo wysokiej kulturze agronomicznej ( także poprzez nakłady z emerytury), jak również, że prowadzi hodowlę zwierząt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze - nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 roku skarżący oświadczył, iż emeryturę pobiera od 2000 roku, a żona jego po [...] marca 2008 roku pozostaje w zatrudnieniu, zaś w dacie złożenia wniosku jego rodzina obejmowała tylko jego i żonę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż stosownie do przepisu art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. -- dalej powoływanej jako: ppsa ) przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowo-administracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Sąd administracyjny nie orzeka na zasadach słuszności. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt jedynie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 ppsa czyli w sytuacji stwierdzenia, iż został on wydany z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia organu lub w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zaskarżona skargą decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zapadły po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i w wyniku prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów obu instancji były przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 roku ( Dz. U. z 2008 roku, Nr 173, poz. 1070 ). Stosownie do § 2 powołanego rozporządzenia rodzinom rolniczym, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody wywołane suszą w 2008 roku, udziela się pomocy formie zasiłku jeżeli spełnione są warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu. Bez wątpienia skarżący spełnia warunek posiadania gospodarstwa rolnego w którym doszło do oszacowania szkód wywołanych suszą średnio powyżej 30 % ( pkt 2 i 3 rozporządzenia ). Jednakże koniecznym warunkiem, który musi być spełniony dla otrzymania zasiłku jest również i to, by co najmniej jedna osoba w rodzinie wnioskodawcy była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie. Rolnicze ubezpieczenie społeczne w pełnym zakresie może mieć charakter ubezpieczenia z mocy ustawy lub na wniosek. Upraszczając zasady ubezpieczenia rolniczego można stwierdzić, iż z mocy ustawy rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu podlegają osoby dla których prowadzenie gospodarstwa rolnego jest jedynym źródłem utrzymania, a na wniosek osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, ale praca ta nie stanowi ich jedynego źródła utrzymania. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, iż warunek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy spełniała żona wnioskodawcy, podlegając mu w pełnym zakresie ( zaświadczenie KRUS- Placówka Terenowa z dnia [...] listopada 2008 roku ) do dnia [...] marca 2008 roku. Podjęcie zatrudnienia spowodowało wejście przez nią do innego, niż ustanowiony dla rolników, systemu ubezpieczenia społecznego. Ubezpieczeniu takiemu nie podlegał natomiast, mimo posiadania i uprawiania gospodarstwa rolnego, skarżący jako osoba uprawniona do emerytury wypłacanej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nadto ani skarżący w 2008 roku, ani jego żona po [...] marca 2008 roku nie podlegali ubezpieczeniu społecznemu -- na wniosek - i w pełnym zakresie. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, iż miarodajnym dla oceny spełniania warunków do uzyskania zasiłku celowego z tytułu strat spowodowanych suszą jest moment złożenia wniosku. Na marginesie należy jednakże wskazać, iż żona wnioskodawcy podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników do 31 marca 2008 roku, zaś -- jak wynika z protokołu szkodowego -- susza dotknęła gospodarstwo skarżącego w okresie od końca kwietnia do początku czerwca 2008 roku. Wskazać też należy, iż analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż nie było wolą prawodawcy objęcie pomocą państwa wszystkich rolników, którzy ucierpieli w wyniku suszy czy huraganu w 2008 roku. Zapisy rozporządzenia Rady Ministrów wskazują, iż jego celem było skierowanie pomocy w formie zasiłku celowego do tych spośród rolników, których susza dotknęła w największym stopniu, a więc takich, którzy utrzymują się jedynie lub głównie z rolnictwa. Takie osoby podlegają bowiem w pełnym zakresie ubezpieczeniu społecznemu rolników. Pozostali rolnicy, ubezpieczeni na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74, ze zm.) lub pobierając świadczenia emerytalno- rentowe z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wypłacane prze ZUS mają - poza pracą w rolnictwie - inne źródła dochodów, które umożliwiają im pokrycie strat związanych z suszą w większym stopniu aniżeli osoby utrzymujące się wyłącznie lub głównie z pracy w gospodarstwie rolnym. Przywołać też należy argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2008 roku w sprawie P 27/07 w której zajmował się on oceną zgodności z zasadami konstytucyjnymi przepisów o podobnej treści, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz. U. Nr 155, poz. 1109). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w zakresie, w jakim wyłącza zastosowanie przepisów rozporządzenia wobec rolników podlegających ubezpieczeniu społecznemu na wniosek, a nie z mocy ustawy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W szczególności Trybunał wskazał, że istota pomocy państwa w formie zasiłków pieniężnych oznacza względną swobodę prawodawcy określenia kręgu świadczeniobiorców tej pomocy. Ograniczenie w przyznaniu zasiłku pieniężnego związanego z konkretnym wydarzeniem (suszą), w odniesieniu do określonej kategorii rolników, nie stoi na przeszkodzie w staraniu się przez podmioty nieobjęte tym zasiłkiem do uzyskania innej pomocy materialnej. Nie narusza także, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ich uprawnienia do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej na zasadach ogólnych, np. na mocy art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje możliwość przyznania, niezależnie od dochodu, zasiłku celowego osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zdarzeniem tym może być między innymi susza lub powódź. Zasiłki te wypłaca się ze środków budżetu państwa, a nie ze składek osób, którym one przysługują. Taka jest bowiem istota pomocy społecznej i podstawowa różnica w odniesieniu do instytucji ubezpieczeń społecznych. Z tego względu również Trybunał uznał, że ograniczenie pomocy pieniężnej w stosunku do rolników ubezpieczonych z mocy ustawy było uzasadnione. Wprawdzie wyrok ten został wydany przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do poprzednio obowiązującego rozporządzenia to jednak, w ocenie Sądu, argumentacja zaprezentowana w tym wyroku może znaleźć swoje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Skoro bowiem Trybunał stwierdził, że ograniczenie wynikające z wówczas obowiązujących przepisów, które dopuszczały możliwość przyznania pomocy w specjalnej formie tylko rolnikom podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, nie naruszało konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, to tym bardziej należy uznać, że ograniczenie regulacji tylko do rolników ( niezależnie czy podlegają oni obowiązkowi ubezpieczenia z mocy ustawy, czy na wniosek) podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie, jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi. Tym samym za bezpodstawne uznać należy stanowisko skarżącego prezentowane w skardze, iż sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego , wykonywania w nim pracy i doznania w roku 2008 strat spowodowanych suszą jest okolicznością wystarczającą do uzyskania zasiłku celowego na podstawie powoływanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku. Mając zatem na uwadze fakt , iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie działały na podstawie przepisów praw odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia po stronie skarżącego jednej z obligatoryjnych przesłanek, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 roku, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi. [pic]