II SA/Go 310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 lutego 2018 r., nr XXXIX/255/2018 w sprawie nadania statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie użytego w nim słowa "wyborczego", przepisów rozdziału 5 (§ 14 do § 20) oraz § 22 ust. 1 w zakresie słów " z wyjątkiem Zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania Sołtysa" zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Rada Miejska podjęła w dniu 26 lutego 2018 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., nr 1875 ze zm., dalej jako u.s.g.) uchwałę nr XXXIX/255/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 9 marca 2018 r. pod poz. 597. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 2 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej – sołectwu przez gminę oraz sposobu ich realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej oraz organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia w całości materii wynikającej z delegacji ustawowej; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, a mianowicie dodatkowych warunków ważności wyborów/zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio sołtysa/członka rady; 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami, w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że: cofa skargę w części dotyczącej zarzutu powołanego w punktach 1 i 4 skargi i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie; i jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie użytego w nim słowa "wyborczego", przepisów rozdziału 5 (§ 14 do § 20) oraz § 22 ust. 1 w zakresie słów "z wyjątkiem Zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania Sołtysa" zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 lutego 2018 r. nr XXXIX/255/2018 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił między innymi przepis art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór, odwołanie sołtysa i rady sołeckiej oraz jej poszczególnych członków wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest natomiast bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16). Zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało zatem uznać za zasadny. Konsekwencją zaś uznania § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały za istotnie naruszający prawo było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 5 tej uchwały określającego zasady wyboru i odwoływania sołtysa oraz rady sołeckiej i poszczególnych jej członków przez zebranie wiejskie (§ 14 do § 20), a także § 22 ust. 1 w zakresie słów "z wyjątkiem Zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania Sołtysa" oraz § 13 ust. 1 w zakresie słowa "wyborczego" zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części to skarga w tym zakresie została przez prokuratora cofnięta w piśmie z 14 czerwca 2019 r. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt II sentencji wyroku).