II SA/Go 312/08

Dnia 17 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Joanna Brzezińska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 roku sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Podaniem z dnia [...] lutego 2008r. D.R., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...], wydaną na skutek odwołania Wojewódzkiej Rady Koordynacyjnej ZSMP od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2006r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych położonych w suterenie budynku na restaurację wraz z zapleczem technicznym i biura oraz na zmianie sposobu użytkowania garaży na lokal usługowy - biura. W podaniu zawarty został ponadto wniosek o wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta oraz o uchylenie w całości powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. Wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przepisach art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 147, art. 148 § 1 , art. 149 § 1 w zw. z art. 150 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że wymienioną powyżej decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku D.R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji na działce nr [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych położonych w suterenie budynku na restaurację wraz z zapleczem technicznym i biura oraz na zmianie sposobu użytkowania istniejących garaży na lokal usługowy -biura. Od powyżej decyzji odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, złożyła Wojewódzka Rada Koordynacyjna Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Na skutek wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 4 października 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 171/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2006r. W ocenie pełnomocnika strony, wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyroku z dnia [...] października 2007r. oznacza uchylenie podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. oraz konieczność eliminacji z obrotu prawnego tejże wadliwej decyzji z dnia [...] stycznia 2007r., której rozstrzygnięcie oparto na ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. DZ.U. z 2001 r. nr 79 poz. 856) i art. 149 § 3 w zw. z art. 147, 148 §1,art. 150 §1 i art. 16 §1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego może dotyczyć wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych. Powołując się na treść przepisu art. 149 § 3 k.p.a. organ stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego może nastąpić, gdy podanie o wznowienie wniesione zostało przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy podanie nie dotyczy decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.), gdy w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz gdy podanie wniesione zostało po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 §2 k.p.a. Skład orzekający Kolegium stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie podanie o wznowienie nie spełnia podstawowego warunku, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. nie ma przymiotu "ostateczności". Decyzją tą bowiem organ uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2006r. o warunkach zabudowy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, tym samym nie nastąpiło ostateczne załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W myśl art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, a zatem decyzja ostateczna to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007r. odmawiającej wznowienia postępowania administracyjnego, D.R., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę. W skardze pełnomocnik zarzucił, iż zaskarżona decyzja wydana została w wyniku niewłaściwego ustalenia braku spełnienia przesłanki ostateczności, nadto -w wyniku naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 -dalej - p.p.s.a.). Pełnomocnik stwierdził, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji, nie jest możliwe prowadzenie przez skarżącą inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wywodził, że decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. wydana została w oparciu o postanowienie z dnia [...] stycznia 2007r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, które następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zostało uchylone, a zatem zaszły sytuacje opisane w art. 145 §1 pkt 7 i 8 k.p.a., będące podstawą wznowienia postępowania. Decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2007r., oparta o uchylone postanowienie z dnia [...] stycznia 2007r, była wadliwa i wymagała eliminacji z obrotu prawnego. Pełnomocnik podważał argumentację organu co do braku cechy "ostateczności" wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2007r. twierdząc, że decyzja ta wydana została przez organ odwoławczy, nadto sam organ w treści tejże decyzji określił ją jako ostateczną. Pełnomocnik wskazał, że wznowienie postępowania ma na celu eliminację z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi w art. 145 §1 k.p.a., jednocześnie decyzja z dnia [...] stycznia 2007r. wymaga eliminacji, albowiem w przeciwnym razie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2007r. uchylający postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania nie wywoła żadnego skutku prawnego, przez co dojdzie do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że w wypadku zastosowania się przez organ do treści wyroku z dnia 4 października 2007r, skarżąca będzie mogła kontynuować procedurę budowlaną w zakresie zamierzeń inwestycyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi przez sąd administracyjny poprzedza jej analiza pod kątem spełnienia warunków formalnych, właściwości rzeczowej, zachowania terminu do wniesienia skargi oraz pozostałych warunków dopuszczalności skargi, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. W wypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności wymienione w tym przepisie prawa, sąd -nie przystępując do merytorycznego rozpatrywania sprawy - skargę odrzuca (art. 58 § 3 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, albowiem przed jej wniesieniem nie został wyczerpany administracyjny tok instancji, tym samym wniesienie skargi było niedopuszczalne. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do treści § 2 art. 52 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W polskim systemie prawa administracyjnego obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Zasada ta jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art.78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa." Ustanowiona w Konstytucji zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w l instancji, a następnie w II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. Od zasady dwuinstancyjności przepisy k.p.a. wprowadzają pewne wyjątki, jeden z nich przewidziany jest w art. 127 § 3 k.p.a. W myśl wskazanego tu przepisu od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie , jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podaniem z dnia [...] lutego 2007r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007r. Decyzją z dnia [...] marca 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wznowienia postępowania administracyjnego, a decyzja ta była rozstrzygnięciem sprawy w l instancji. W decyzji zawarto pouczenie o tym, że decyzja jest ostateczna oraz, że przysługuje od dniej prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Od tejże decyzji wniesiona została skarga, która jest przedmiotem niniejszej sprawy. Jak wyżej wywiedziono w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności, która w rozpatrywanej sprawie nie została zrealizowana. W myśl przytoczonego powyżej przepisu art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze przysługuje stronie prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. A zatem od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007r. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dopiero od decyzji wydanej w II instancji - skarga do sądu administracyjnego. Od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania służy odwołanie. Jest to konsekwencja przyjęcia stanowiska, iż sprawa wznowienia postępowania jest odrębną sprawą administracyjną, załatwianą zgodnie z regułami prawa procesowego, do których należy dwuinstancyjność (art. 15) (por. uchwała SN z 23 września 1993r., III AZP 16/93, OSNCP 1993, Nr3, poz. 66). Przepisy regulujące wznowienie postępowania nie przewidują odpowiedniego stosowania przepisów działu II rozdziału 10 k.p.a. Sprawa wznowienia postępowania jest sprawą administracyjną, a zatem podlega załatwieniu według ogólnych reguł, nie można w tym zakresie wyprowadzać z nadzwyczajnego trybu postępowania uzasadnienia dla modyfikacji przepisów rozdziału 10 (odwołania). Nadzwyczajne tryby postępowania oparte są na zasadzie dwuinstancyjności, czego następstwem jest stosowanie przepisów k.p.a. regulujących dwuinstancyjny tok postępowania (Duże Komentarze Becka, B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, str. 676-677). Stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. w decyzji załatwiającej sprawę w l instancji organ winien pouczyć stronę o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Brak takiego pouczenia nie może szkodzić stronie, a zatem jest okolicznością przywrócenia terminu do jego złożenia (tamże - str. 582). Z powyższych względów skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1" a" p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie całego uiszczonego wpisu sądowego.