II SA/Go 313/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006r. na posiedzeniu niejawnym sprawy administracyjnej ze skargi Burmistrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew postanawia odrzucić skargę. Burmistrz decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r., Nr 228, poz. 2306 ze zm.) zał. Nr 2 do obwieszczenia Ministra Środowiska, orzekł o wymierzeniu S.P., kary pieniężnej w wysokości 10.223.765,55 zł za usunięcie 1046 sztuk drzew rosnących na działkach nr [...] bez wymaganego zezwolenia. Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika S.P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy decyzją dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Burmistrz i zaskarżył wskazaną decyzję do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia stanowi odpowiedź na pytanie, czy Burmistrz reprezentujący tę gminę posiada legitymację do złożenia skargi w sprawie, w której w l instancji wydał decyzję jako burmistrz tej gminy. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotowe zagadnienie jest sporne zarówno w orzecznictwie jak i w literaturze. W ocenie Sądu bardziej przekonujący i uzasadniony w obecnym stanie prawnym jest ten nurt orzecznictwa, w myśl którego w takiej sytuacji burmistrzowi jako reprezentantowi gminy nie przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia skargi. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna -stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA2003, nr 4, poz. 115). W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uzasadnienie uchwały 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r, OPK 14//00, ONSA2001, nr 1, poz.17). W literaturze zwrócono także uwagę, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Istotą administracyjnoprawnego stosunku materialnego jest przecież m. in. nierównorzędność jego podmiotów, biorąca się stąd, że jedną ze stron tego stosunku jest organ administracyjny. Ochronę interesów prawnych jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy ich organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności. Dlatego właściwym tu być powinien tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym (Dział IV k.p.a.) i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z tych względów ograniczenie legitymacji procesowej jednostek samorządu terytorialnego do sytuacji, kiedy występuje ona w pozycji podmiotu administrowanego, jest całkowicie uzasadnione (Jan Paweł Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo nr 2 z 2006 r., s. 28-29). Prezentowane stanowisko podziela także T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 224). W przedmiotowej sprawie na podstawie przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Burmistrz został wyposażony w kompetencję do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu nie można jednocześnie uznać Burmistrza Gminy za organ rozpoznający merytorycznie sprawę oraz reprezentowaną przez niego gminę jako stronę tegoż postępowania, której w konsekwencji przysługiwałaby legitymacja procesowa do złożenia skargi na decyzję organu II instancji. Należy podkreślić, że skarżący nie przedstawił okoliczności uzasadniających istnienie interesu prawnego do złożenia skargi np. poprzez powołanie faktu, iż Gmina jest właścicielem działek, z których bezprawnie usunięto drzewa (w rzeczywistości właścicielem jest Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnej Oddział terenowy). Warto także zauważyć, że zarzuty skargi dotyczą głównie naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania. W efekcie stwierdzenie dopuszczalności skargi oznaczałoby stworzenie możliwości swoistej "walki" procesowej pomiędzy organem administracji hierachicznie niższym z organem odwoławczym. Takiego stanowiska nie sposób zaaprobować. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.