II SA/Go 314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 lutego 2018 r., nr XXXIX/259/2018 w sprawie nadania statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie użytego w nim słowa "wyborczego", przepisów rozdziału 5 (§ 14 do § 20) oraz § 22 ust. 1 w zakresie słów "z wyjątkiem Zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania Sołtysa" zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Uchwałą z 26 lutego 2018 r., nr XXXIX/259/2018, Rada Miejska - działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 2 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej, sołectwu, przez gminę oraz sposobu jej realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, a poprzez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej, 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, zebraniu wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz powoływania i odwoływania poszczególnych członków rady sołeckiej (§ 14 ust. 2), 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów (zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, a w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu rady sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji odpowiednio: sołtysa, członka rady), (§ 15 ust. 4 i ust. 5), 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ uznał za całkowicie bezzasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 u.s.g., bowiem wbrew twierdzeniu skarżącego w uchwale zostały uregulowane wszystkie kwestie wskazane przez skarżącego. Mianowicie w zaskarżonej uchwale w § 4 uregulowano zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej (sołectwu) przez gminę, w § 6 uregulowano sposób realizacji przekazanych sołectwu zadań a w § 12 uregulowano zakres i formy nadzoru organów gminy nad działalnością organów sołectwa. Zdaniem organu również drugi z zarzutów podniesionych przez skarżącego jest nieuzasadniony. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że uregulowanie w zaskarżonej uchwale trybu odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Jak wskazał organ kompetencja do uregulowania tego zagadnienia w statucie sołectwa wynika z art. 35 ust. 3 pkt 2, zgodnie z którym w statucie sołectwa należy uregulować zasady i tryb wyborów jednostki pomocniczej. W kompetencji do uregulowania zasad wyborów organów sołectwa mieści się również kompetencja do uregulowania zasad odwołania tych organów. Zdaniem organu konsekwencją przyjęcia poglądu wyrażonego przez Prokuratora byłaby akceptacja dla stwierdzenia, że sołtys i członkowie rady sołeckiej są nieodwoływalni w okresie pełnienia ich kadencji (trybu odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej nie regulują żadne inne przepisy, w szczególności u.s.g.). Takie stanowisko w ocenie organu jest nie do zaakceptowania w ustroju demokratycznym. Z tego względu w stosunku wszystkich organów władzy oraz innych funkcji w administracji publicznej i sądownictwie istniejących w RP przewidywano odpowiedni mechanizm odwołania lub usunięcia z urzędu. Przepisy te stanowią wentyl bezpieczeństwa na wypadek zajmowania danego stanowiska przez osobę do tego niezdolną (np. z uwagi na chorobę) lub niegodną (np. karaną za przestępstwa). Nie sposób znaleźć żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że ww. zasada powinna doznawać wyjątku w przypadku sołtysa i rady sołeckiej. Skoro zatem trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej nie regulują żadne inne akty prawne, to kwestia ta musi zostać uregulowana w przepisach statutu sołectwa. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie również trzeci z zarzutów podniesionych przez skarżącego. Przyjęcie wymogu kworum dotyczy tylko pierwszego terminu zebrania wyborczego. Jeśli kworum nie zostanie w tym terminie osiągnięte, to wyznaczony jest nowy termin zebrania wyborczego, które dochodzi do skutku niezależnie od liczby uczestników. Chybiony jest także – zdaniem organu – czwarty zarzut podniesiony w skardze. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi konsultacje społeczne były przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji zmiany statutów sołectw, w tym sołectwa [...]. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że cofa skargę w części dotyczącej zarzutów opisanych w pkt 1 i 4 i na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie i jednocześnie wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 13 ust. 1 w zakresie słowa "wyborczego", rozdziału 5 "Zasady i tryb wyboru sołtysa i rady soleckiej (§ 14 do § 20), § 22 ust. 1 w zakresie słów: "z wyjątkiem zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania sołtysa" zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu pisma prokurator wskazał, że wbrew zarzutowi skargi opisanemu pod pkt 1 w kontrolowanej uchwale określono zakres zadań przekazanych sołectwu przez gminę, sposób ich realizacji, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wbrew także zarzutowi skargi opisanemu pod pkt 4 kontrolowany statut poddany był konsultacjom społecznym. Prokurator wskazał ponadto, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwołania sołtysa, czy też rady sołeckiej. Konsekwencją zakwestionowania § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały jest zarzut naruszenia legalności w § 14 do § 20 uchwały (rozdział 5). W art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie ma mowy o zasadach i trybie odwołania ww. organów, jak uczyniła to Rada w § 20 kontrolowanej uchwały. W ocenie Prokuratora konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień rozdziału 5 statutu regulujących zasady i tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów – po wyeliminowaniu ww. – byłaby niemożliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 26 lutego 2018 r., nr XXXIX/259/2018 w sprawie nadania statutu sołectwa [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09 i z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego rozdziału 5 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Zasady i tryb wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej", obejmującego § 14 do § 20, w tym także przepisów dotyczących dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru powyższych organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Zgodnie z treścią § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Zebranie otwiera Sołtys lub wyznaczony przez niego członek Rady Sołeckiej i przewodniczy jej obradom z wyjątkiem Zebrań zwoływanych w celu wyboru lub odwołania Sołtysa". Konsekwencją stwierdzenia nieważności § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały było zatem także stwierdzenie nieważności § 22 ust. 1 w zakresie słów "z wyjątkiem Zebrań w celu wyboru lub odwołania Sołtysa", jak i § 13 ust. 1 który stanowi, że "W skład Rady Sołeckiej wchodzi min. 3 osoby, a jej liczba określana jest każdorazowo w trakcie zebrania wyborczego", w zakresie użytego w nim słowa "wyborczego". W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).