II SA/Go 315/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.B. na działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie skierowania na badanie przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowanym "zażalenie odwoławcze" J.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego "o uchylenie decyzji o zakończeniu badania przed Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i skierowanie na ponowne badanie do biegłych sądowych". Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o pisemne ustosunkowanie się do treści pisma J.B.. Po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Prezydenta Miasta (pismo z dnia [...] lutego 2011 r.) oraz aktami sprawy, pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało J.B., że postępowanie przed Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w przedmiocie uzależnienia od alkoholu nie jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, iż jego kompetencje uregulowane są przepisami ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń od postanowień, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. W ocenie organu nie ma zatem podstaw do podejmowania kontroli instancyjnej rozstrzygnięć podejmowanych przez ww. komisję. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że organem sprawującym nadzór nad Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych jest Prezydent Miasta i do niego powinny być kierowane wnioski w przedmiotowej sprawie. W dniu 18 kwietnia 2011r., J.B. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wskazując pismo Kolegium z dnia [...] marca 2011r. stanowiące rozpatrzenie jego odwołania z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżący wniósł o "uchylenie decyzji SKO bym mógł przystąpić do ponownego badania przez biegłych Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i w terminie". Jednocześnie wniósł o przyznanie adwokata. W uzasadnienie skarżący opisał obszernie dotychczasowy przebieg postępowania toczącego się przed Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz odpowiedzi Prezydenta Miasta i Samorządowego Kolegium Odwoławczego na zażalenia i wnioski skarżącego w tej sprawie. Do skargi dołączony został plik dokumentów (kserokopii korespondencji z organami w sprawie). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 21 czerwca 2011 r. przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowiono adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka wyznaczyła J.B. pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata H.K.. Zarządzeniem Sędziego z dnia 13 lipca 2011r., w związku z niejednoznaczną treścią skargi, wezwano pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, poprzez jednoznaczne wskazanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, aktu lub czynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (daty i indywidualnego oznaczenia) oraz podanie o co konkretnie wnosi skarżący w przedmiotowej sprawie, w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Powyższe wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 lipca 2011 r. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. (data wpływu 25 lipca 2011 r.) pełnomocnik skarżącego poinformował, że zwrócił się do skarżącego z pismem o wskazanie przedmiotu zaskarżenia, a po uzyskaniu odpowiedzi na nie złoży stosowne pismo, wykonując zobowiązanie Sądu. W dniu 1 sierpnia 2011r. do Sądu, wpłynęło pismo J.B. z [...] lipca 2011r. zatytułowane "Uzupełnienie braków", w którym skarżący wskazuje, że domaga się rozpatrzenia przez Sąd "decyzji" [...] str. 43 z dnia [...] stycznia i kompletu dokumentów dołączonych do skargi. Nadto w piśmie tym skarżący stwierdził, że wyznaczony adwokat usiłował naruszyć termin do uzupełnienia braków formalnych skargi. Wobec czego wnosi o ustanowienie innego pełnomocnika. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. pełnomocnik skarżącego poinformował Sąd, iż wystąpił do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej o zwolnienie go z obowiązków pełnomocnika z urzędu J.B.. W dniu 26 sierpnia 2011 r. wpłynęło pismo Dziekana Rady Adwokackiej informujące o zwolnieniu adw. M.K. z obowiązku pełnomocnika z urzędu dla skarżącego i wyznaczeniu w jego miejsce adwokata G.K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei regulacja art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) ogranicza zakres kontroli sądowoadministracyjnej - enumeratywnie wyliczając podlegające jej formy działania (bezczynności) administracji publicznej. Jak wynika z treści przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było prawidłowe ustalenie rzeczywistego przedmiotu skargi J.B. dotyczącej działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, iż pomimo wskazania na pismo Kolegium z dnia [...] marca 2011 r. istotą żądania skarżącego nie jest zakwestionowanie tego konkretnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego lecz uchylenie "decyzji" tego organu, która w ocenie skarżącego uniemożliwia mu przystąpienie do ponownego badania przez biegłych w postępowaniu zainicjowanym skierowaniem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Skarżący dowodzi bowiem, iż nie nadużywa alkoholu, a ustalenia komisji i biegłych w jego sprawie oraz objęcie go leczeniem odwykowym były błędne. Rozstrzygnięcia komisji strona skarżyła do Prezydenta Miasta i składała w tej sprawie kilka wniosków, co nie odniosło oczekiwanego skutku. Od otrzymanej w dniu 4 stycznia 2011r. kolejnej odpowiedzi Prezydenta Miasta ([...]) na swoje skargi skarżący ponownie odwołał się zatem (pismem z dnia [...] stycznia 2011r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W swym podaniu zatytułowanym "zażalenie odwoławcze" J.B. wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...].04.11 o zakończeniu badania przed Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i skierowania go na ponowne badanie. W konsekwencji w pierwszej kolejności rozważenia wymagało czy wskazane przez skarżącego pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011 nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z analizy treści zaskarżonego pisma, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy (k. 193) wynika, iż nie jest ono decyzją administracyjną ani postanowieniem. Podkreślić należy, iż nie każda wypowiedź organu administracji publicznej stanowiąca odpowiedź na wniosek strony jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. – czyli władczą formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. W dalszej kolejności należało więc zważyć czy wskazane pismo mieści się w kategorii "innych aktów lub czynności" organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 32). Istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie charakteru prawnego postępowania dotyczącego zastosowania obowiązku poddania się leczeniu odwykowemu. Problematykę powyższą reguluje rozdział 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2007r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), zatytułowany: "Postępowanie w stosunku do osób nadużywających alkoholu". W postępowaniu tym określoną rolę przypisano także gminom działającym za pośrednictwem gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Komisjom tym ustawa powierzyła dwa zadania. Po pierwsze, uprawnienie do skierowania osób, które w związku z nadużywaniem alkoholu powodują rozkład życia rodzinnego, demoralizację małoletnich, uchylają się od pracy albo systematycznie zakłócają spokój lub porządek publiczny, na badania przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego (art. 25 w zw. z art. 24 ustawy). Po drugie, legitymację do złożenia wniosku do sądu rejonowego o zastosowaniu obowiązku poddania się ww. osób leczeniu w stacjonarnym lub niestacjonarnym zakładzie lecznictwa odwykowego (art. 26 ustawy). Analiza przepisów wskazuje, że skierowanie przez Komisję osoby nadużywającej alkoholu na badanie przez biegłego jest składnikiem postępowania w sprawie poddania przymusowemu leczeniu odwykowemu sensu stricto. Brzmienie ustawowe dotyczące omawianej czynności komisji, jak i materia, której ta czynność dotyczy, nie dają podstaw do twierdzenia, że skierowanie takie jest decyzją administracyjną lub innym aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej o charakterze zewnętrznym ukierunkowanym na skonkretyzowaniu praw lub obowiązków jednostki, a zatem, nie może stanowić ono przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie aktu administracyjnego. W istocie jest ono fragmentem postępowania dowodowego zmierzającego do skompletowania dokumentów niezbędnych do poddania przymusowemu leczeniu odwykowemu, ocena czynności komisji będzie możliwa przy ewentualnym badaniu przez sąd powszechny sprawy poddania się osoby takiemu leczeniu. Druga ze wskazanych kompetencji komisji jest tożsama wyłącznie z wyposażeniem w legitymację procesową do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zobowiązanie osoby uzależnionej od alkoholu do poddania się leczeniu odwykowemu. Komisja, będąc legitymowaną procesowo, a nie materialnie, nie pozostaje z podmiotem, któremu zarzuca się negatywne postępowanie w związku z nadużywaniem alkoholu z żadnym stosunku prawnym. W związku z tym należy podzielić pogląd orzecznictwa, że sprawa związana z zastosowaniem obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego należy do kategorii spraw z zakresu prawa osobowego w rozumieniu art. 5191 kodeksu postępowania cywilnego (por. np. postanowienia SN z dnia 11.X.2001r., II CZ 100/01, Lex nr 52474, z dnia 19.XII.2001r., IV CZ 207/01, Lex nr 52756), a ustalenia te wskazują, że postępowanie przed komisją nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W postanowieniu z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 323/07 (Lex nr 3399730 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Gminna Komisja Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych należy do szeroko rozumianych organów władzy publicznej oraz, że wykonuje zadania z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że czynności podejmowane przez tę Komisję, takie jak skierowanie osoby na badanie przez biegłego w przedmiocie stwierdzenia uzależnienia alkoholowego oraz złożenie wniosku do sądu powszechnego o zobowiązanie do poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego, są czynnościami o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającymi zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie, czynności te muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowane winny być w sprawach indywidualnych, wywoływać określone skutki prawne i mieć charakter władczy. Niewątpliwie uprawnienia Komisji określone w przepisach art. 25 i art. 26 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, dotyczą praw regulowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego, odnoszą się do konkretnie oznaczonych osób oraz są jednostronnie, w sposób niezależny od innych podmiotów, a więc w sposób władczy, podejmowane. Nie wywołują one jednak samoistnie żadnych zmian w sferze praw i obowiązków adresata tych czynności. Skierowanie na badanie przez biegłego nie jest wiążące dla osoby, której dotyczy i nie może być w żaden sposób egzekwowane. Poddanie się badaniu w wyniku wydania skierowania zależy wyłącznie od woli osoby, której dotyczy. Przymusowe poddanie badaniu przez biegłego nastąpić może jedynie na podstawie zarządzenia właściwego sądu rejonowego zarówno przed złożeniem wniosku o przymusowe leczenie, jak i w toku postępowania przed sądem. Skierowanie na badanie należy zatem ocenić, jako szczególnego rodzaju czynność organu władzy publicznej o charakterze technicznym, mającą służyć, w wypadku poddania się badaniu przez adresata, przygotowaniu materiałów dla potrzeb ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie z wniosku o przymusowe leczenie. Nie poddanie się badaniu przez adresata skierowania, bądź nie wydanie skierowania, nie stoi jednak na przeszkodzie do złożenia wniosku do sądu. Czynność ta niewątpliwie nie wszczyna ani też nie kończy żadnego postępowania, do którego miały by zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. NSA wskazał, iż także wniosek do sądu powszechnego o przymusowe leczenie, nie wywołuje jakichkolwiek zmian w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Jego złożenie jest wyrazem realizacji, przez organ władzy publicznej, uprawnienia do wszczęcia postępowania z zakresu prawa osobowego w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wniosek ten nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Ocenia i rozstrzyga o jego zasadności, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 3 i art. 29 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sąd powszechny. Uprawnienie do złożenia wniosku statuuje zatem jedynie czynną legitymację procesową w postępowaniu przed sądem powszechnym. Powyższe stanowisko NSA w całości podziela Sąd w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu, przyjąć należy, iż ani skierowanie przez Komisję na badanie przez biegłego w przedmiocie uzależnienia od alkoholu, ani w ich wyniku złożenie przez ten organ wniosku do sądu powszechnego o zastosowanie obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie leczenia odwykowego, nie kończy żadnego postępowania administracyjnego. Omawiane czynności Komisji, podejmowane w ramach przyznanych jej uprawnień, nie mogą być zaliczone do aktów lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2, pkt 4 P.p.s.a. Nie można też, ich uznać za inne czynności podejmowane w ramach toczącego się postępowania w sprawie administracyjnej. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż "decyzja" Komisji o podjęciu wobec niego działań celem skierowania na stosowne badania, wbrew intencji skarżącego, nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Brak jest również podstaw do występowania do Prezydenta Miasta lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o "uchylenie decyzji komisji o zakończeniu badania" i "skierowanie na ponowne badania". Mając na uwadze powyższe należało przyjąć, iż zaskarżone pismo Kolegium nie spełnia także wymogów innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowym pismem jedynie poinformowano skarżącego, że postępowanie przed miejską komisją rozwiązywania problemów alkoholowych w przedmiocie uzależnienia od alkoholu nie jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie informacyjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2011r., iż organ ten nie jest organem nadzoru nad działalnością gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, nie jest również właściwy do rozpoznania w trybie procedury administracyjnej wniosku J.B.. Przedmiotowe pismo nie dotyczyło sprawy, która wymagałaby rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej lub innej władczej czynności organu administracji publicznej. Nie zawiera ono konkretyzacji, w odniesieniu do skarżącego, jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa w związku, z czym nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kolegium potraktowało pismo skarżącego jako skargę na działanie komisji (jako gminnej jednostki organizacyjnej) i wskazało organ właściwy do rozpoznania takowej skargi w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Na marginesie wskazać należy, iż pomimo wezwania przez Sąd profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (przyznanego w ramach prawa pomocy), w wyznaczonym terminie skarga nie została doprecyzowana lub uzupełniona poprzez wskazanie innego aktu organu administracji, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowiło to także podstawę do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, iż w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011r. (data pisma i stempla pocztowego k. 87 i 91), abstrahując od okoliczności wniesienia go z uchybieniem wyznaczonego przez Sąd terminu do uzupełnienia braków skargi (wezwanie doręczono pełnomocnikowi w dniu 19 lipca 2011r. zatem termin upłynął w dniu 27 lipca 2011r.), J.B. ponownie podnosi żądanie uchylenia "decyzji" Kolegium aby mógł przystąpić do ponownego badania. Odmiennie jedynie niż w treści skargi wnosi o rozpatrzenie "decyzji [...] str. 43 kompletu dokumentów przekazanych w dniu 18 kwietnia 2011r. do Sądu". Skarżący kwestionuje w szczególności prawidłowość oznaczenia sygnatury tego pisma z dnia [...] stycznia 2011 r., która różniła się od oznaczenia innych pisma kierowanych do niego przez Kolegium w sprawie. Na podstawie analizy treści skargi i jej załączników należy stwierdzić, iż wśród załączonego do skargi pliku dokumentów (numerowanych przez skarżącego), oznaczenie "str. 43" skarżący nadał wskazanemu wyżej pismu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., którym organ ten w związku z wnioskiem skarżącego zatytułowanym "zażalenie odwoławcze" zwrócił się o pisemne ustosunkowanie się do Prezydenta Miasta oraz przedłożenie akt niniejszej sprawy. W związku z wątpliwościami zgłaszanymi w tym zakresie przez skarżącego wskazać należy, iż w pliku kserokopii dokumentów nadesłanych ze skargą niniejsze pismo oznaczone jest nr [...], z kolei w aktach sprawy przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę na niniejszym piśmie poprawiono pierwotny numer pisma na oznaczenie "[...]". Okoliczność ta pozostaje jednakże bez wpływu na treść rozstrzygnięcia organu administracji oraz Sądu. Zgodnie z regulacją art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec ustalenia, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, orzeczono jak w sentencji postanowienia.