II SA/Go 321/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], powołując się na przepis art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) po wznowieniu postępowania na wniosek G.K. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], odmówił uchylenia tej decyzji administracyjnej. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę rozpoznawanego wniosku G.K. stanowiła przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak winy strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Wyjaśnił, że strona dowiedziała się o wydaniu zakwestionowanej decyzji ostatecznej z treści wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], doręczonym w dniu 28 lutego 2011 r. Natomiast z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011r. uzyskała informację o sposobie wzruszenia decyzji ostatecznej. Wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła w dniu 21 kwietnia 2011 r. Organ uznał, że pełną wiedzę o możliwości podjęcia działań w trybie i sposobie wzruszenia decyzji ostatecznej strona uzyskała po dniu 24 marca 2011 r., tym samym złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło z zachowaniem terminu do jego złożenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 k.p.a. organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że przyznanie statusu strony następuje w kontekście art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem postępowanie w sprawie zadymiania posesji przy [...] przez dym z komina budynku położonego pod numerem 3 przy tej samej ulicy należy do grupy spraw związkach z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym. W tych sprawach stronami postępowania są właściciele oraz zarządca nieruchomości – co wynika z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) natomiast inne podmioty zainteresowane funkcjonowaniem tego obiektu mają jedynie interes faktyczny. Tym samym, jak wskazał organ, nie istnieje żadna norma prawa materialnego, która pozwoliłby w niniejszej sprawie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej ( w stosunku do tej, której dotyczy postępowanie) przyznać status strony w sprawie związanej z utrzymaniem obiektu we właściwym stanie technicznym. Z tych względów sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. G.K. nie została uznana za stronę postępowania, co stanowiło podstawę odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. 2. Od powyższej decyzji G.K. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazała, że posiada interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (§ 142 ust. 1 i § 143 ust. 1). W przedmiotowym budynku występuje zakłócenie ciągu dymu. W takiej sytuacji należy rozważyć ewentualność zastosowania nasadów kominowych, bowiem wymaga tego położenie spornego budynku i lokalne warunki topograficzne. 3. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił decyzję PINB i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wznowienia na wniosek G.K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że G.K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Jednocześnie Inspektor stwierdził, ze nieuprawnionym w tych okolicznościach było wszczęcie postępowania w sprawie, a tym samym także wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. 4. Powyższą decyzję na skutek skargi G.K. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 801/11. W jego uzasadnieniu wskazał, że pismo G.K. z dnia [...] marca 2011 r. skierowane do PINB należało potraktować jako żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Skarżąca wskazała bowiem, że kwestionuje fakt zakończenia postępowania bez jej udziału jako jego strony i brak doręczenia tej decyzji. W ocenie sądu analiza treści tego pisma, w szczególności w kontekście treści dalszych pism skarżącej jednoznacznie wskazuje, iż jej wolą było wzruszenie wadliwej w jej ocenie decyzji ostatecznej, która została wydana bez jej udziału. Nadto wskazał, że skutków wynikających ze zgłoszenia tego żądania nie niweczy późniejsze wystąpienie (na skutek pouczeń organów) z dnia [...] kwietnia 2011 r. (wpływ do organu 21 kwietnia 2011 r.), przez skarżącą do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z formalnym wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zadymiania jej posesji. Sąd stwierdził również, że postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] organu pierwszej instancji jest prawidłowe, aczkolwiek w uzasadnieniu błędnie wskazano, jako wniosek o wznowienie inicjujący przedmiotowe postępowanie, pismo skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Stanowiło ono, stosownie do art. 149 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a. podstawę do przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W następstwie tego postępowania właściwy organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. W konkluzji sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż G.K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. W konsekwencji bezpodstawnie zaniechał ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty. We wskazaniach co do dalszego postępowania w sprawie sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien ustalić i rozważyć czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2011r. Wymaga to uzupełnienia postępowania dowodowego, bowiem w aktach sprawy brakowało dokumentów, które umożliwiłyby ocenę prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przez organ pierwszej instancji. 5. Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie odwołania G.K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że nie podzielił stanowiska PINB, że G.K. nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. Postępowanie w sprawie dotyczyło kwestii, jak określił PINB, prawidłowości funkcjonowania kominów i urządzeń grzewczych w związku montażem pieca centralnego ogrzewania wraz z urządzeniami i instalacjami w pomieszczeniu piwnicy w budynku mieszkalnym przy [...], które zainicjowało wystąpienie skarżącej. Z dokumentów sprawy wynika, że G.K. jest właścicielką nieruchomości przy [...], sąsiadującą z nieruchomością, na terenie której usytuowany jest budynek, w którym wykonano wskazane roboty budowlane. W tej sytuacji nie można przyjąć, że nie jest ona stroną w takiej sprawie, ponieważ interes prawny skarżącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności to jest art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ocena prawidłowość wykonania tych robót z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (w przypadku robót wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę) bądź przepisach (w przypadku pozostałych robót - w tym realizowanych na podstawie dokonane zgłoszenia). Obowiązek taki wynika z treści art. 83 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego. W ramach tego obowiązku organ winien również dokonać ocen czy zakres zrealizowanych robót jest tożsamy z określonym w zgłoszeniu zakresem zamierzonych robót. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w aktach organu I instancji brak je dokumentu zgłoszenia z dnia [...] października 2010 r., a tym samy nie wiadomo na jakiej podstawie organ uzna że wykonany zakres robót instalacyjnych odpowiada treści zgłoszenia. Ponadto zakwestionował również przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, w tym również sposób przeprowadzenia dowodu z oględzin. Powyższe stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Ponadto organ wskazał, że rozstrzygając ponownie sprawę PINB winien również dokonać prawidłowych ustaleń dotyczących pozostałych stron przedmiotowego postępowania wznowieniowego - w szczególności ustalić krąg wszystkich osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w [...]. 6. Na wskazaną decyzję G.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując dokonaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego analizę akt sprawy. W ocenie skarżącej przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 – 10 §1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zarzuciła również brak odniesienia się do wniesionego przez nią odwołania. Podkreśliła, że kwestionując prawidłowość funkcjonowania komina, w wyniku którego dochodzi do zadymiania jej nieruchomości, nie kwestionowała wykonanych w budynku przy [...] robót budowlanych natomiast wskazała na zaburzenia ciągu. Rozważania dotyczące jej interesu prawnego, w kontekście wykonanych nieprawidłowości, nie mają związku z podnoszonymi przez skarżącą okolicznościami i postępowaniem prowadzonym w sprawie zadymiania jej nieruchomości. Podkreśliła, że legalizacja wskazanych robót budowlanych wymaga uprzednio zlikwidowania zakłóconego ciągu dymu u wylotu z komina poprzez podwyższenie komina lub zamontowanie nasady kominowej, stosowanej gdy występują zawirowania powietrza przy wylocie dymu z komina spowodowane niekorzystnym usytuowaniem budynku. Strona zakwestionowała także wskazania organu odwoławczego co do dalszego postępowania w sprawie, w tym wskazane granice rozpoznania sprawy, które w jej ocenie nie znajdują uzasadnienia faktycznego i prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 9 maja 2012 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej, stanowiące odpowiedź na stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Skarżąca uznała, że jest ono niezgodne z prawem i jest nieprawdziwe w zakresie oceny zasadności uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem strony organ odwoławczy usiłuje udowodnić, że w odniesieniu do tej decyzji nie zachodzą przesłanki jej uchylenia. Ponadto wskazała na nieprawidłowe wywiedzenie jej interesu prawnego w tym postępowaniu. Wskazała, że nie jest prawdą aby podnosiła zarzut zadymienia jej nieruchomości w związku z korzystaniem z urządzeń grzewczych w budynku przy [...]. Strona ponownie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez rozstrzygnięcie PINB Miasto z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy rozpatrywaniu skargi należało również mieć na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dotyczyło ono treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 grudnia 2011 r. (II SA/Go 801/11). W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie szczególnym, określonym przepisami rozdziału 12, Działu II kodeksu postępowania administracyjnego – wznowienie postępowania. Tryb ten narzuca określony przebieg postępowania administracyjnego bez względu na to, jaki jest właściwy przedmiot sprawy administracyjnej. Inaczej mówiąc dopiero po spełnieniu i zrealizowaniu określonych przez przepisy wznowienie przesłanek i etapów dopuszczalne jest rozstrzyganie o istocie stosunku administracyjnoprawnego. Kwestia ta wymaga szczególnego podkreślenia bowiem treść skargi i stanowisko skarżącej wskazuje, że ma ona kłopoty z rozdzieleniem wymogów trybu wznowieniowego od kwestii merytorycznych, które bezpośrednio ją interesują. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania należy wyróżnić trzy fazy: wszczęcia postępowania, rozpoznawczą, w której ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną oraz fazę wydania decyzji. Pierwszą z nich rozpoczyna złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W jej granicach właściwy organ dokonuje wstępnej oceny wniosku badając, czy jest on (formalnie) oparty i na jakich przesłankach wznowienia postępowania, spośród podstaw wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. W tej fazie badaniu podlega w szczególności, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w § 1 art. 148 k.p.a. Sprawdzenie warunków dopuszczalności wznowienia postępowania w danej sprawie następuje we wstępnej fazie kontroli z art. 149 k.p.a. Przyjmuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest ono zatem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii nastąpiło w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. w którym przesądzono, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Jednocześnie w ocenie prawnej i wskazówkach dotyczących kontrolowanego postępowania sąd wskazał na konieczność ustalenia statusu skarżącej jako strony postępowania, jako też innych osób mogących być stronami. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. wskazówki te były wiążące dla organu i stwierdzić należy, że zostały zrealizowane. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ drugiej instancji analizując stan faktyczny i przedmiot prowadzonego postępowania uznał, że skarżąca ma interes prawny oparty na przepisach materialnych, to jest art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Tym samym uznał, że została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania w sprawie. Wskazał jednak, że istnieją wątpliwości co do statusu innych osób i z tych względów nakazał organowi pierwszej instancji ustalenie kręgu innych osób, którym przysługuje tytuł prawny do nieruchomości położonych w [...]. Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem dalszego postępowania rozpoznawczego i muszą być zawarte w decyzji określonej w przepisach art. 151 k.p.a. W sytuacji, w której organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2001 r. z powodu uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania, zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał orzeczenie kasacyjne. W istocie bowiem przed organem pierwszej instancji nie zostały rozpoznane kwestie merytoryczne związane z przedmiotem sprawy, to jest zadymianiem posesji znajdującej się przy [...], przez dym wydobywający się z komina budynku położonego przy tej ulicy pod numerem 3. Oznacza to zatem, że został spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżąca nie dostrzega przy tym, że decyzja organu II instancji ma charakter kasacyjny i uwzględniający jej interes prawny do udziału w postępowaniu, traktując ją błędnie jako decyzję merytoryczną i zarazem negatywną wobec jej zarzutów. Wbrew jednak tym zarzutom organ drugiej instancji nie wypowiedział się co do merytorycznej zasadności jej wniosku dotyczącego przyczyn zadymienia oraz ewentualnych nieprawidłowości i ich kwalifikacji prawnych. Tym bardziej zatem nie naruszył w tym zakresie przepisów dotyczących celu postępowania administracyjnego i jego reguł cytowanych przez skarżącą. Wszelkie kwestie techniczne, o których szeroko mowa jest w skardze oraz piśmie G.K. z dnia [...] maja 2012r. mają być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Ich prawidłowe ustalenie będzie dopiero podstawą decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 albo 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast trafne są zastrzeżenia skarżącej dotyczące niejasności w argumentacji organów oraz długotrwałości postępowania w sprawie. Nie mają one jednak wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.