II SA/Go 326/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 października 2017 r., nr XXXVI.197.2017 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 18 ust. 1 zdanie drugie § 19 ust. 1, 2 i 3, § 21 ust. 2 oraz § 27 ust.1 i 10 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Uchwałą z 30 października 2017 r., nr XXXVI.197.2017 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako u.s.g.), nadała statut Sołectwu [...]. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1 oraz § 19 ust. 1 i 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 19 ust. 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego poprzez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 20% stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 27 ust. 1, 6, 7, 8, 9, 10 oraz § 28 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 18 ust. 1, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 27 ust. 1, 6, 7, 8, 9 i 10, § 28 oraz § 30 ust. 1. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie § 18 ust. 1 zd. 2, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 27 ust. 1 i 10, a w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odnośnie pozostałego zakresu skargi wskazał, iż brak jest podstaw do jego uwzględnienia, wskazując, iż w pozostałych zaskarżonych przepisach użyto jedynie zwrotu "Zebranie" (a nie "Zebranie wiejskie") lub jak w § 27 ust. 7 i 9 wskazując jaką większością głosów następuje odwołanie i w jakim trybie jest przeprowadzane. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę Prokuratora Rejonowego z modyfikacją zakresu zaskarżenia w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Rozdziału 6 "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające" (§ 18 do § 32) zaskarżonej uchwały. Prokurator stwierdził, że konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich postanowień Rozdziału 6 statutu, nawet tych, które nie dotyczą kompetencji zebrania wiejskiego w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwoływania i wyborów uzupełniających, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 zd. drugie, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 21 ust. 2 oraz § 27 ust. 1 i 10 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy nr XXXVI.197.2017 z 30 października 2017 r. w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...]. Podstawę prawną uchwały stanowił m.in. art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zapisów zaskarżonej uchwały, w świetle których do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwoływanie sołtysa i rady sołeckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOSA). Zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należało zatem uznać za zasadne. Konsekwencją tego było stwierdzenie nieważności § 18 ust. 1 zd. drugie, § 19 ust. 1, § 21 ust. 2 i § 27 ust. 1 i 10 zaskarżonej uchwały. Sąd podzielił także zarzut skargi odnoszący się do § 19 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczącego kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i w związku z tym, że nie zastrzega on żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum. W ocenie Sądu, nie było natomiast konieczne wyeliminowanie pozostałych postanowień rozdziału 6 uchwały zatytułowanego "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające" (§ 18 do § 32), albowiem jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, nie dotyczą one kompetencji zebrania wiejskiego. Użyto w nich zwrotu "zebranie", który oznacza zgromadzenie wszystkich mieszkańców sołectwa, a określenie w tych postanowieniach kompetencji takiego zgromadzenia nie pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 2 u.s.g. Pozostałe zatem postanowienia rozdziału 6 mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Jeśli chodzi o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części, to skarga w tym zakresie została przez Prokuratora Okręgowego cofnięta na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 r. Uznając cofnięcie za dopuszczalne, na podstawie art. 60 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (punkt II sentencji wyroku).