II SA/Go 328/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T Spółka Jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny oddala skargę. Decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 84 ust. 10, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), określił T i S-ka Spółka Jawna, opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę - kruszywo naturalne ze złoża "G" za IV kwartał 2006 r. w granicach złoża w wysokości 13.809,00 zł. Stawka opłaty eksploatacyjnej została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1346, z późn. zm.). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że realizując zadania administracji geologicznej na podstawie art. 102 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jest organem właściwym do podejmowania decyzji niezbędnych do przestrzegania i stosowania ustawy, w tym udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż spełniających wymagania określone w art. 16 ust. 2a wyżej wymienionej ustawy, czyli jest organem koncesyjnym w rozumieniu ustawy. Na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń w przypadku, gdy złożone informacje nasuwają zastrzeżenia, określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona oplata. Organ wskazał ponadto, iż w trakcie prowadzonego postępowania dla dokonania własnych ustaleń należnej opłaty eksploatacyjnej, ocenie poddano wyłącznie dowody przedłożone przez Przedsiębiorcę i będące w posiadaniu organu oraz dowody wydane przez organ: – dokumentację geologiczną w kat. C1 złoża kruszywa naturalnego "G" w miejscowości [...] sporządzoną przez mgr inż. E.T. posiadającego uprawnienia geologiczne [...], przyjętą przez Starostę pismem znak: [...] z dnia [...] marca 2005 roku, – koncesję na wydobywanie kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "G" udzielonej decyzją Starosty znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, – informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę ze złoża "G" w okresie od II kwartału 2005 r. do IV kwartału 2006 roku, – operat ewidencyjny zmian zasobów złoża kruszywa naturalnego "G" według stanu na [...] grudnia 2005r., sporządzony przez przedsiębiorcę, – dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej w kat. C1 złoża kruszywa naturalnego "G" w miejscowości [...] sporządzony przez mgr inż. J.G. posiadającą uprawnienia geologiczne nr [...] na podstawie "Mapy sytuacyjno -wysokościowej po eksploatacji kopaliny ze złoża "G", według stanu na [...] grudnia 2006 r. Organ wskazał, że dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, sporządzana jest w celu określenia granic złoża, jego zasobów oraz geologicznych warunków występowania. Ustalenia zawarte w dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, przyjętej przez właściwy organ administracji geologicznej, stanowią podstawę do udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny. W dokumentacji geologicznej złoża "G" określono ilość kopaliny możliwej do wydobycia 62816,4 Mg przy stratach w geologicznych zasobach bilansowych maksymalnie 15%. W okresie wydobywania kopaliny - kruszywa naturalnego ze złoża "G" przesyłano do organu informacje dotyczące naliczanych samodzielnie przez Przedsiębiorcę opłat eksploatacyjnych, w których podawane były wielkości kwartalnego wydobycia - sprzedania kopaliny. Dane zawarte w tych dowodach uwzględniono w dalszej analizie. W dniu 18 marca 2011 roku Przedsiębiorca przedłożył "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "G", z którego wynikało, że ze złoża wydobyto więcej kopaliny niż podano w kwartalnych informacjach do opłat eksploatacyjnych. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia [...] marca 2011 roku powiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty eksploatacyjnej. Dalej organ I instancji podał, że w dniu [...] maja 2011 roku przesłuchano W.B. - wspólnika T i S-ka Spółka Jawna. Przesłuchiwany do protokołu zeznał "Różnica wydobycia kopaliny wynikająca ze złożonych informacji Beneficjentom opłaty eksploatacyjnej i przyjętej przez organ administracji geologicznej "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego G" zostanie uwzględniona w opłacie za IV kwartał 2006 roku". W dniu [...].10 2011 roku został do organu przedłożony "Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "G" w kat. Ci (rozliczenie zasobów)", opracowanie to organ administracji geologicznej przyjął pismem znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 roku. Według wyliczeń przedstawionych w przyjętym "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej..." łącznie ze złoża w jego granicach geologicznych oraz z przestrzeni okalającej bryłę złoża wydobyto 115 033 Mg kruszywa naturalnego przy czym z granic złoża 69682 Mg i z przestrzeni okalającej złoże 45351 Mg. Według informacji złożonych do organu administracji geologicznej i do beneficjentów opłaty eksploatacyjnej, zadeklarowana ilość wydobytej kopaliny w okresie od II kwartału 2005 r. do IV kwartału 2006 roku wynosiła 36000 Mg. Różnica między wydobyciem obliczonym w "Dodatku nr 1 do dokumentacji ..." w granicach złoża a wielkością wydobycia z informacji do opłat wynosi 69682 Mg - 36000 Mg = 33682 Mg. Należna opłata eksploatacyjna z uwzględnieniem stawek w okresie rozliczeniowym to jest w IV kwartale 2006 roku według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1346, z późn. zm.) wynosi: - za wydobytą kopalinę w granicach złoża 33682 Mg x 0,41 zł/Mg = 13810,00 zł Z przyjętego "Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej..." wynika, że z ustalonych w dokumentacji geologicznej zasobów geologicznych w ilości 77854 Mg pozostało w caliźnie skalnej nie wyeksploatowanych 8172 Mg kruszywa, co stanowi 10,49% ustalonych geologicznych zasobów bilansowych. Organ wskazał, iż beneficjent w trakcie zeznań złożonych w dniu [...] grudnia 2011 roku zeznał "W czerwcu 2011 roku dokonaliśmy korekty opłaty eksploatacyjnej za II kwartał 2005 roku na rzecz Gminy. Informacje odnośnie dokonanych korekt dla beneficjentów przekażemy odrębnie.". Do protokółu przedsiębiorca podał, że dokumenty do organu dostarczy do 14 dni od daty przesłuchania. W związku z upływem określonego terminu uznano, że przedsiębiorca zrezygnował z dostarczenia dowodów, o których informował w zeznaniu. Od decyzji w terminie wniósł odwołanie adwokat M.C., pełnomocnik T i S-ka Sp. j.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego przez wadliwe przeprowadzenia lub nieprzeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów oraz przeprowadzenie postępowania bez udziału Gminy, 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na niezgodnym z rzeczywistością ustaleniu wielkości wydobycia kruszywa ze złoża G w 2006 roku, 3. naruszenie prawa materialnego - art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 87 ustawy z dnia 4.02.1994 r. Prawo geologiczne i górnicze wskutek wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kruszywa mimo upływu terminu przedawnienia. W uzasadnieniu odwołania zaznaczono, iż dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej nie może stanowić dowodu albowiem nie został podpisany przez przedsiębiorcę, odmiennie niż inne dokumenty o podobnym charakterze. W sprawie nie przeprowadzono wnioskowanego dowodu przesłuchania świadka M.T., pełniącego funkcję Kierownika ruchu w Zakładzie [...]. Organ podjął zaskarżoną decyzję bez uzyskania żądanych informacji od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział. W sprawie, zgodnie z art. 84 ust. 10a Prawa geologicznego i górniczego nie zawiadomiono gminy jako uczestnika postępowania o podejmowanych działaniach w sprawie, z którego treści wynika bezwzględny obowiązek zawiadomienia tego podmiotu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 84 ust. 1, 2, 8, 10, art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że podstawę materialnoprawną rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.) zwaną dalej ustawą. Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), jednakże mocą art. 222 tej ustawy, do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte [...] marca 2011r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie znak: [...]), a więc sprawę rozpatrzono w trybie ww. przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy, przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę. Opłatę eksploatacyjną ustala się jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym - art. 84 ust. 2 ustawy. Opłatę eksploatacyjną, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorca ustala kwartalnie we własnym zakresie i wnosi ją, bez wezwania na rachunki bankowe podmiotów określonych w art. 86 - art. 84 ust. 6 ustawy. Opłatę eksploatacyjną wnosi się w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału. W tym samym terminie przedsiębiorca przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierająca dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju ilości wydobytej kwartalnie kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy - ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy - art. 84 ust. 9 ustawy. Mocą art. 84 ust. 10 ustawy w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9 albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony - art. 84 ust. 10a ustawy. Do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych z tym, że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom -art. 87 ust. 1 ustawy. W ocenie SKO obowiązujące przepisy nie precyzują co należy rozumieć pod pojęciem "informacji nasuwającej zastrzeżenia". Należałoby przyjąć, że dotyczy to przypadków gdy przedsiębiorca wykazał w informacji, zdaniem organu zaniżoną wielkość wydobycia, co ma wpływ na wielkość obliczonej przez przedsiębiorcę opłaty. Ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy nie oznacza, że dopiero z tą chwilą powstaje obowiązek uiszczenia tej opłaty. Z treści art. 84 ust. 1 ustawy wynika, że "zobowiązanie opłatowe" powstaje z chwilą wydobycia kopaliny, staje się zaś wymagalne w terminie jednego miesiąca po upływie kwartału, w którym nastąpiło wydobycie. Decyzja organu nie ma więc charakteru konstytutywnego, określa jedynie wysokość należnej opłaty. Jest to więc rodzaj decyzji, o której mowa w art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60, z późn. zm.). (art. 87 ustawy). Oznacza to m.in. obowiązek uiszczenia odsetek (art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej). Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja w tym zakresie nie reguluje ww. kwestii a więc z tej przyczyny jako wadliwą należało wyeliminować z obrotu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, iż według wyliczeń w przyjętym "dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej łącznie ze złoża w jego granicach geologicznych oraz w przestrzeni okalającej bryłę złoża wydobyto 115 033 Mg kruszywa naturalnego, przy czym z granic złoża 69.682 Mg i z przestrzeni okalającej złoże 45351 Mg. Według zaś złożonych przez przedsiębiorcę informacji, jak stwierdził organ zadeklarowana ilość wydobytej kopaliny w okresie od II kwartału 2005 r. do IV kwartału 2006 r. wynosiła 36.000 Mg. Różnica więc wynosi 33682 Mg (64682-36.000). Należną opłatę eksploatacyjną ustalono z uwzględnieniem stawek w okresie rozliczeniowym (IV kw. 2006 r.) określonym rozporządzeniem Rady Ministrów z 18.12.2011 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1346, z późn. zm.) w wysokości 13.810,00 zł (33682 Mg x 0,41 zł/Mg =13810,00 zł). SKO podało, iż organ I instancji nie dokonał zestawienia ww. danych, które pozwoliłyby na ocenę ich prawidłowości w porównaniu i powiązaniu do przedkładanych przez przedsiębiorcę operatów ewidencyjnych zmian zasobów złoża na koniec każdego roku. W ocenie organu II instancji dane powinny wynikać w sposób jasny i oczywisty z przedstawionego wyliczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji, w szczególności z odniesieniem się do treści dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej, na podstawie którego organ jednoznacznie ustalił wielkość wydobycia kruszywa z grani złoża oraz z przestrzeni okalającej złoże. Jest to istotna kwestia, ponieważ ustalenia zawarte w tym dokumencie są kwestionowane przez odwołującego. Zdaniem SKO organ I instancji uchybił ponadto przepisom postępowania administracyjnego regulującym kwestię przeprowadzenia dowodów w trakcie prowadzonego postępowania. Dodatkowo organ za bezpodstawny uznał zarzut pełnomocnika obligatoryjnego uczestnictwa gminy w przedmiotowym postępowaniu i związane z tym obowiązki organu rozstrzygającego. W świetle art. 84 ust. 10a ustawy gmina może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Określenie w tym przepisie "może" oznacza, że udział w postępowaniu ma charakter fakultatywny i jest uzależniony od woli samej gminy, jakkolwiek organ rozstrzygający, winien powiadomić gminę o toczącym się postępowaniu. W sprawie nie mógł być również uznany zarzut przedawnienia jako bezpodstawny. Z odesłania, o którym, mowa w art. 87 ust. 1 ustawy do ustawy Ordynacja podatkowa wynika, że odpowiednio należy stosować jedynie te przepisy Ordynacji, które dotyczą zobowiązań podatkowych. Oznacza to, iż mają tu zastosowanie przepisy zawarte w dziale III (art. 21-119) Ordynacji podatkowej. W dziale tym zamieszczone są również przepisy regulujące kwestię przedawnienia. Zgodnie z art. 70 § 1, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W rozpoznawanej sprawie termin przedawnienia upływa więc z końcem roku 2012 (opłata eksploatacyjna za IV kw. 2006 r. winna zostać uiszczona zgodnie z ww. przepisami do 31 stycznia 2007 r.). Biorąc powyższe pod uwagę należy Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie zapadło w niewyjaśnionych okolicznościach sprawy, czym organ uchybił podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpoznania całego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, a również uchybia przepisom regulującym kwestię przeprowadzenia dowodów. Uzasadnia to kasacyjne uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył pełnomocnik T i S-ka Spółka Jawna, w której zarzucił: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze; – naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 138 § 1 i 2 kpa, przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, w której należało umorzyć postępowanie. Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto stwierdził, że rozważenie sprawy pod kątem jej umorzenia na skutek przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania podatkowego byłoby przedwczesne i nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U, z 2012r. poz. 270) – "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz - Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a, Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zgodnie z treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że podstawę prawną decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. stanowi przepis art. 84 ust. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze – dalej jako "ustawa" w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata. Art. 84 ust. 9 ustawy stanowi, iż opłatę eksploatacyjną wnosi się w terminie jednego miesiąca po upływie każdego kwartału. W tym samym terminie przedsiębiorca przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy - ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy. W niniejszej sprawie jest to rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. z 2001r., Nr 153, poz. 1746). Z kolei w myśl art. 103 ust. 1 ustawy starostowie działają jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, jeżeli nie zostały one zastrzeżone dla marszałków województw lub ministra właściwego do spraw środowiska. W przypadku wydobywania kopalin odbywającego się na podstawie udzielonej koncesji ustalenie organu, który uprawniony jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty, nie budzi wątpliwości. Chodzi bowiem o organ, który wydał koncesję. W zależności zatem od rodzaju kopaliny organem tym będzie bądź Minister Środowiska, bądź to wojewoda, bądź wreszcie starosta (art. 16 ustawy). Analiza powyższych przepisów nasuwa wątpliwości, co należy rozumieć przez informację "nasuwającą zastrzeżenia". Z pewnością chodzi tu przede wszystkim o przypadki, gdy przedsiębiorca wykazał w informacji zaniżoną, zdaniem organu, wielkość wydobycia, co w konsekwencji wpływa na wielkość obliczonej przez tego przedsiębiorcę opłaty. Zaistnienie takiej sytuacji powoduje, że po stronie organu koncesyjnego powstaje podstawa do wszczęcia postępowania. Postępowanie takie ma za zadanie potwierdzić prawdziwość złożonych informacji bądź też ich nieprawidłowość. Pierwsza sytuacja prowadzi do stwierdzenia, że brak jest podstawy do wydawania jakiejkolwiek decyzji ustalającej wysokość opłaty. Z kolei druga uprawnia organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej, zgodnie z art. 84 ust. 10 ustawy. Zobowiązanie do uiszczenia opłaty powstaje, zgodnie z art. 84 ust. 9 ustawy, z chwilą wydobycia kopaliny, staje się zaś wymagalne w terminie jednego miesiąca po upływie kwartału, w którym doszło do wydobycia. W tym samym terminie przedsiębiorca przedstawia organowi koncesyjnemu i podmiotom określonym w art. 86 kopie dowodów dokonanych wpłat, a także informację zawierającą dane dotyczące nazwy przedsiębiorcy, złoża, rodzaju, ilości wydobytej w kwartale kopaliny, przyjętej stawki oraz wysokości ustalonej opłaty, nazwy gminy, a w przypadku gdy wydobywanie prowadzone jest na terenie więcej niż jednej gminy - ilości wydobytej kopaliny, a także wysokość opłaty przypadającej na poszczególne gminy. Omawiana decyzja określa więc jedynie wysokość należnej opłaty. Przechodząc do oceny ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, a wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniami organu odwoławczego, że organ I instancji nie dołożył należytej staranności w ustaleniu i przedstawieniu różnicy w deklarowanej i faktycznie wydobytej ilości kopaliny. Słusznie Kolegium podniosło, że dane, które decydują o wysokości należnej opłaty muszą wynikać w sposób jasny i oczywisty z wyliczenia zawartego w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem do dokumentacji geologicznej, tym bardziej że strona skarżąca podnosiła zarzuty pod adresem prawidłowości wyliczeń organu I instancji. Z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć żadnego dowodu. "Pominięcie dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów" (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 507/95, LEX nr 27107). W konsekwencji organ prowadzący postępowanie musi zabiegać o udowodnienie każdego faktu prawotwórczego wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi, ażeby dotrzeć do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ nie może ograniczyć się do przeprowadzenia tylko niektórych dowodów, kierując się z góry przyjętym założeniem, że inne dowody są zbędne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2004 r., III SA 949/03.Wspólnota 2004, nr 17, s.56). Nie mogą zatem selekcjonować dowodów, które są podstawą ustaleń faktycznych i gromadzić tylko tych, które przybliżają z góry założony cel. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalona jest teza, zgodnie z którą "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 700/97, LEX nr 27107, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 1596/2001, niepubl.). Gromadząc materiał dowodowy organ nie może też pominąć dowodów przedstawionych przez stronę postępowania. Zebranie dowodów z wielu źródeł daje bowiem większą szansę na realizację zasady prawdy obiektywnej. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2004 r. Ill SA 1482/03, Lex Polonica nr 368237). Nie powinno mieć przy tym znaczenia, czy podejmowane czynności dowodowe służą udowodnieniu okoliczności korzystnych dla strony postępowania, czy przeciwnie - pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia dla niej niekorzystnego. Realizacja zasady prawdy materialnej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wszelkie czynności podejmowane przez organy podatkowe będą realizowane z zachowaniem obiektywizmu i rzetelności. Starosta na początku dostrzegł potrzebę przesłuchania w charakterze świadka M.T., pełniącego funkcje kierownika ruchu w Zakładzie [...], jednakże później dowód ten pominął, w ogóle nie odnosząc się do tego w uzasadnieniu decyzji. Wskazane powyżej uchybienie nie pozwala na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Celem zaś tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości danych dotyczących ilości wydobytej przez skarżącą Spółkę kopaliny w stosunku do zadeklarowanej ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Bez wyjaśnienia tej kwestii nie jest możliwe dokonanie oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy nastąpiło przedawnienie obowiązku uiszczenia przez skarżącą przedmiotowej opłaty. Innymi słowy, aby mówić o zastosowaniu instytucji przedawnienia w pierwszej kolejności należy ustalić, czy istnieje obowiązek uiszczenia przez skarżąca opłaty ustalonej na podstawie art. 84 ust. 10 ustawy, co w świetle wyżej przedstawionych okoliczności nie zostało w sposób prawidłowy przez Starostę dokonane. Gdyby bowiem okazało się, że brak jest przesłanek do zastosowania ww. przepisu tj. że skarżąca Spółka nie podała zaniżonej wielkości wydobycia, nie zachodziłaby potrzeba czynienia dalszych rozważań na temat przedawnienia przedmiotowej opłaty. Z powyższych względów zasadniczy zarzut skargi obrazy art. 138 § 2 K.p.a., postulujący umorzenie przez organ II instancji postępowania odwoławczego z uwagi na przedawnienie omawianej opłaty, nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja SKO, uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana bez przekroczenia granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie sprawa dotycząca określenia skarżącej Spółce opłaty w trybie art. 84 ust. 10 ustawy wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wyjaśnienie okoliczności wskazanych wyżej nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez SKO decyzji Starosty. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zobowiązany również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższym wymaganiom nie sprostał, w związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodu wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji czyni niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji tego organu, również w zakresie zastosowania instytucji przedawnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.