II SA/Go 329/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J.B. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania abonamentu parkingowego I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz strony skarżącej J.B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. J.B. dnia 18 lutego 2021 r. (data nadania) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu abonamentu parkingowego (karty parkingowej) dla pojazdu [...], nr rej [...]. Czynności tej skarżący zarzucił: 1) naruszenie Rozdziału I, ustępu 1 pkt 4 Załącznika nr 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania - Uchwała Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., nr LXV/1021/2009 w sprawie pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...] (dalej Regulamin SPP) przez niewłaściwą wykładnię zawartego w tym Regulaminie pojęcia "rzeczywistej masy całkowitej do 2,5 ton" i przyjęcie, że jest to wartość równoznaczna z wartością wskazywaną w dowodach rejestracyjnych pojazdów jako F1 lub F2 ("maksymalna masa całkowita" lub "dopuszczalna masa całkowita pojazdu"), podczas gdy są to zupełnie inne pojęcia i wartości (gdyż pojęcie "rzeczywistej masy całkowitej" w ogóle nie występuje w dowodach rejestracyjnych, jedyną możliwością określenia "rzeczywistej masy całkowitej" jest każdorazowe ważenie konkretnego pojazdu z danym ładunkiem w danej chwili (tylko wówczas byłaby to masa "rzeczywista" i "całkowita", a dla ustalenia "rzeczywistej masy całkowitej" mogłaby być stosowana co najwyżej i to w sposób pomocniczy wartość G ("masa własna pojazdu", która odpowiada masie homologacyjnej z kierowcą i płynami) wskazywana w dowodach rejestracyjnych; 2) naruszenie § 52 pkt 2 Rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2020 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych przez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie ma żadnego związku z jakimikolwiek zapisami Regulaminu SPP, jak również żaden przepis prawa nie umożliwia jego zastosowania dla oceny, czy mieszkańcowi przysługuje abonament parkingowy (tj. czy posiadany przez niego pojazd posiada prawidłową wagę); 3) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 7a, art. 8 i art 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, zaniechanie dążenia do załatwienia sprawy zgodnie z interesem stron postępowania i niepodjęcie prawidłowej analizy okoliczności faktycznych, naruszenie zasady interpretowania wątpliwości co do treści normy na korzyść strony, poprzez całkowicie dowolne i nieusprawiedliwione ustalenie, że pojazd skarżącego nie odpowiada wymogom co do kryterium wagi, jak również poprzez sformułowanie pisma dotyczącego czynności w sposób uniemożliwiający zrozumienie stanowiska organu oraz przyczyn stosowania nieprawidłowej wykładni. 1.1. Z uwagi na powyższe w skardze wniesiono o uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy wydania abonamentu oraz uznanie uprawnienia skarżącego J.B. do otrzymania abonamentu za parkowanie dla mieszkańców SPP dla pojazdu [...], nr rej [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania; 1.2. W uzasadnieniu skargi J.B. podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zwrócił się do organu o wyrażenie zgody na otrzymanie karty parkingowej. Odmowę wydania tej karty, wyrażoną w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. organ uzasadnił nieprawidłową interpretacją przepisów regulaminu SPP, w której to wbrew brzmieniu przepisu Regulaminu organ powołuje się na inne pojęcia definiowane w ustawie i wpisywane do dowodu. Przedmiotowy zapis Regulaminu SPP jako przesłankę negatywną wymienia wyłącznie przekroczenie 2,5 ton przez rzeczywistą masę całkowitą pojazdu. Tymczasem organ posługuje się pojęciami dopuszczalnej masą całkowitej oraz maksymalnej masą całkowitej (F1 i F2 w dowodach rejestracyjnych), które mają zupełnie inne znaczenie. Wskazał, że jego pojazd nawet z kierowcą i pasażerem o przeciętnej wadze nie przekracza w rzeczywistości kryterium wagowego wymienionego w Regulaminie SPP. 2. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że odmawiając przyznania abonamentu stronie skarżącej przyjęto, iż rzeczywista masa całkowita, o której mowa w uchwale, to dopuszczalna masa całkowita pojazdu, co oznacza łączną masę pojazdu na postoju, gotowego do drogi wraz z masą ładunku (dopuszczalną), tj. masa wskazana w rubryce F.2 dowodu rejestracyjnego. W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy pojazdu nr rej. [...], którego dopuszczalna masa całkowita rozumiana, zgodnie z dowodem rejestracyjnym rubryka F.2 - wynosi 2945 kg. zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 7 Regulaminu SPP abonament za parkowanie dla mieszkańców SPP przysługuje wyłącznie dla pojazdu o "rzeczywistej masie całkowitej do 2,5 ton". Nadto organ podał, że zgodnie z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych "Umieszczona pod znakiem D-18 tabliczka T-30 wskazuje sposób ustawienia pojazdu względem krawędzi jezdni oznaczonej na tabliczce barwą szarą oraz że miejsce jest przeznaczone dla pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,5 ton." 3. W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia [...] maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę dodatkowo podnosząc, że organ w toku postępowania nie wykazał, aby wszystkie miejsca postojowe w strefie, której dotyczy sprawa zostały oznaczone przy użyciu Tabliczki T-30. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., alej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. 5. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na tle analizy przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2020 poz. 470 ze zm. (w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4) abonament parkingowy uprawnia nabywcę do parkowania w strefie płatnego parkowania, przy czym opłata uiszczana za abonament ma charakter publicznoprawny. Odmowa wydania abonamentu parkingowego uniemożliwia stronie (jednostce) realizację uprawnienia do parkowania za opłatą posiadanego pojazdu (samochodu osobowego) w strefie płatnego parkowania, które to uprawnienie wynika z przepisu prawa (uchwały) będącego aktem prawa miejscowego. W konsekwencji należy uznać, że odmowa wydania abonamentu parkingowego stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niniejszy skład w pełni podziela zatem stanowisko wyrażone przez tutejszy sąd w prawomocnym wyroku z dnia 15 lipca 2020 r., II SA/Go 125/20 (CBOSA), a dotyczące podobnej sprawy. Szczegółowe motywy wskazanego stanowiska zawarte są w powołanym orzeczeniu i nie ma potrzeby ich powielania, tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę nie wynika, by organ kwestionował zaskarżalność czynności do sądu administracyjnego. 6. Jeśli chodzi o meritum sprawy stanowisko organu w zakresie wykładni i stosowania § 1 ust. 1 pkt 7 Regulaminu SPP jest oczywiście błędne. Przepis ten posługuje się określeniem "rzeczywista masa całkowita". Regulamin pojęcia tego nie definiuje. Jest ono jednak zawarte i zdefiniowane w art. 2 pkt 55 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 poz. 450 ze zm., dalej Prawo o ruchu drogowym), zgodnie z którym "rzeczywista masa całkowita to masa pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób". Mimo jasnego, jednoznacznego i powszechnie obowiązującego znaczenia tego sformułowania organ przyjmuje, dla potrzeb stosowania zapisu regulaminu, znaczenie zupełnie inne i przypisane innym pojęciom: "dopuszczalnej masy całkowitej" czyli "największej określonej właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze" (art. 2 pkt 54 Prawa o ruchu drogowym) oraz "maksymalnej masa całkowitej" czyli "największej masy pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, określonej przez producenta pojazdu" – art. 2 pkt 61 Prawa o ruchu drogowym. Dodatkowo w ustawie zdefiniowane pojęcie masy własnej pojazdu, którą jest "masa własna - masę pojazdu z jego normalnym wyposażeniem, paliwem, olejami, smarami i cieczami w ilościach nominalnych, bez kierującego" – art. 2 pkt 53 Prawa o ruchu drogowym. Wszystkie te masy są wyrażane w kilogramach. Trzy ostatnie definicje znajdują zastosowanie w dokumentach rejestracyjnych pojazdu, bowiem zgodnie z Załącznikiem nr 3 "Wzór dowodu rejestracyjnego oraz oznaczenia kodów zastosowanych w tym wzorze" do Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2355 ze zm.). Maksymalną masę całkowitą pojazdu oznacza się w dowodzie rejestracyjnym kodem F1, dopuszczalną masę całkowitą pojazdu – kodem F2, a masę własną pojazdu – kodem G. 7. Rzeczywista masa całkowita nie jest wpisywana do dokumentów rejestracyjnych pojazdu, bo ma ona charakter zmienny, zależny od masy kierowcy, ewentualnych pasażerów (osób) i ładunku (rzeczy). Parametr ten, jak dowodzi tego analiza przepisów Prawa o ruchu drogowym służy przede wszystkim bezpieczeństwu przewozów towarowych, nienormatywnych, holowań, jazdy zespołów pojazdów na drogach publicznych i podlega on kontroli w konkretnych sytuacjach. Zabieg polegający na zastąpieniu znaczenia tego jednoznacznego przecież zapisu innym, wygodniejszym i prostszym do zastosowania (bo wynikającym wprost z dokumentów rejestracyjnych) rozumieniem wynikającym z zupełnie innych pojęć, należy uznać za niedopuszczalny. "Łamie" się w ten sposób podstawowe zasady wykładni, nadając pojęciu zdefiniowanemu wyraźnie w prawie powszechnie obowiązującym (tzw. definicja legalna) inne znaczenie, definiowane przez inną nazwę. Dodatkowo wyładnia ta jest na niekorzyść jednostki. Chęć uniknięcia trudności, które sprawia podmiotom administrującym parkingami stosowanie zapisu Regulaminu SPP w prawidłowym i zgodnym z ustawą znaczeniu nie jest usprawiedliwieniem i nie może zmienić kardynalnych zasad wykładni. To, że w Regulaminie SPP nie wiadomo czy celowo czy z braku wiedzy) zawarto pojęcie definiowane przez prawo o ruchu drogowym z użyciem zmiennych parametrów (a więc konieczne do zaktualizowania w każdej jednostkowej sprawie) jest bowiem problemem uchwałodawcy i organów. Przyjmując bowiem racjonalność uchwalonego prawa miejscowego należy uznać, że wydanie abonamentu parkingowego zależy od konkretnego pomiaru masy pojazdu (w sposób określony w art. 2 pkt 55 Prawa o ruchu drogowym) wobec czego stosowanie przepisu § 1 ust. 1 pkt 7 Regulaminu SPP jest w pełni możliwe (choć czaso i pracochłonne). Tak jednak postanowił uchwałodawca i do czasu zmiany tego przepisu konieczne jest przestrzeganie jego zdefiniowanego w ustawie znaczenia. 8. Z uwagi na to, że ocena zasadności wydania abonamentu dla pojazdu skarżącego wymaga dokonania konkretnych ustaleń (pomiarów), których nie przeprowadzono, przedwczesne jest wypowiadanie się co zasadności żądania i uznanie jego uprawnienia. Wskazać też należy, że powoływany przez organ zakaz czy ograniczenie oznaczone znakiem D-18 i tabliczką T-30 nie jest warunkiem przyznania abonamentu parkingowego, tylko służy oznaczeniu konkretnych miejsc w strefach przeznaczonych do parkowania. Jak trafnie podniesiono w skardze organ nie wykazał, by takie ograniczenie dotyczyło całej strefy parkingowej objętej abonamentem w szczególności zaś parkingów, o których mowa w piśmie skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. Mając na względzie powyższe naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu § 1 ust. 1 pkt 7 Regulaminu SPP w sposób niezgodny z art. 2 pkt 55 Prawa o ruchu drogowym, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (a także art. 8 i 9 k.p.a.), co najmniej mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.