II SA/Go 330/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki wjazdów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "J" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, obowiązek wykonania rozbiórki dwóch wjazdów - A i B - z drogi o numerze ewidencyjnym gruntów [...] na działkę numerze ewidencyjnym [...], z uwagi na nie wpłacenie w wymaganym terminie opłaty legalizacyjnej za wybudowane dwa wjazdy, nałożonej ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006r. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2003r. Nr 207 póz. 2016 ze zm.) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Starosta umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Specjalnej Strefy Ekonomicznej, dotyczącego pozwolenia na budowę m.in. dwóch wjazdów z drogi o nr ewidencyjnym [...] na działkę o nr ewidencyjnym [...], albowiem ustalono, że roboty budowlane objęte wnioskiem, bez wymaganego pozwolenia na budowę i zgłoszenia, zostały już wykonane. Dalej organ stwierdził, że inwestorem robót było Przedsiębiorstwo Produkcyjno -Handlowe "J" sp. z o.o., a roboty wykonane zostały w okresie czerwiec - sierpień 2005r. W sprawie przeprowadzono postępowanie legalizacyjne, a w jego toku, za samowolnie wykonane wjazdy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2006r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. znak [...], ustalono opłatę legalizacyjną w kwocie 125.000,00 zł. Dalej organ wskazał, że pomimo upływu terminu opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Od decyzji organu l instancji n Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "J" spóka z o.o. wniosła odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja zapadła w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne co do opłaty legalizacyjnej jest w toku. Strona wskazała, iż na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006r. znak [...] odnośnie opłaty legalizacyjnej za wybudowanie wjazdów, wniesiona została skarga do Sądu Administracyjnego, tym samym nadal nie jest przesądzona okoliczność dotycząca tożsamości inwestora - zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej lub dokonania rozbiórki wjazdów. Według twierdzeń strony, w wypadku uwzględnienia skargi na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, zobowiązanym do jej uiszczenia może być uznana Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A.. Strona wskazała, że organ nie dokonał wnikliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, albowiem pominął dowody związane ze złożeniem przez Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. wniosku o pozwolenie na budowę wjazdów, która to okoliczność, w ocenie strony, wskazuje że ten podmiot był inwestorem wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że ze względu na nieuregulowanie przez stronę opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, organ stwierdził, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej podlega wykonaniu, stąd działania organu l instancji, podjęte w rozpatrywanej sprawie, są prawidłowe. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "J" sp. z o.o. wniosło skargę. W skardze skarżąca spółka zarzuciła, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7,8, 28, 77 § 1, 80 k.p.a., albowiem organ niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i bezpodstawnie uznał skarżącą za stronę postępowania. Skarżąca wskazała, że właścicielem działki na której wykonane zostały roboty budowlane polegające na wybudowaniu wjazdów, jest Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A.. Podmiot ten przyjął na siebie obowiązki administratora obszaru strefy znajdującego się, polegające na "obsłudze administracyjnej w zakresie prowadzenia prac budowlanych i zagospodarowania terenu strefy, uzgodnień lokalizacyjnych, utrzymania dróg i ciągów komunikacyjnych". Podmiot ten wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowych wjazdów. Skarżąca podała, że roboty budowlane wykonane zostały w miesiącach lipiec-sierpnień 2005r, jednakże w tym czasie skarżąca nie posiadała tytułu prawnego do działki nr [...], gdyż wzięcie do użytkowania tej nieruchomości przez skarżącą nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2005r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Przytoczony tu przepisu ustawy reguluje pewien etap postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1), w dwóch przypadkach, a zatem w sytuacji gdy strona w określonym terminie nie wykona nałożonych na nią obowiązków w zakresie dokumentacji (art. 49 ust. 1) oraz w wypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił wobec skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej za wybudowanie wjazdu A i B z drogi numerze ewidencyjnym [...] na działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu l instancji. Od tegoż postanowienia skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 16 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 439/06 uchylił zaskarżone postanowienie. Od wyroku Sądu l instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 375/07 została oddalona. Nałożona na skarżącą opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu sądowym zarówno w sprawie, której przedmiotem było postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, jak również w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest następny etap postępowania, czyli -czynności procesowe wynikające z niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, skarżąca podnosiła te same zarzuty i przytaczała tę sama argumentację. Skarżąca kwestionowała okoliczność uznania ją za stronę postępowania, twierdząc że w momencie realizacji inwestycji nie posiadała żadnego tytułu do działki nr [...], natomiast jej właścicielem była Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A. i ten podmiot winien być uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej. Podmiot ten wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, wobec zrealizowania inwestycji, zostało umorzone. Stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotem zobowiązanym do zrealizowania na swój koszt wszelkich obowiązków związanych z legalizacją samowoli budowlanej jest wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Katalog tych podmiotów jest katalogiem zamkniętym, w związku z czym żadna inna osoba nie może być adresatem orzeczeń wydawanych przez organ w toku postępowania legalizacyjnego. Dlatego też zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, kto w świetle wskazanego przepisu ustawy powinien być podmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnie wzniesionych wjazdów. Na konieczność wyjaśnienia powyższej okoliczności wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. we wskazanym powyżej wyroku z dnia 16 listopada 2006r. Istniejące wątpliwości w tym zakresie przedstawione zostały w motywach orzeczenia, a ze względu na potrzebę ich usunięcia zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zostało uchylone. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na okoliczności, które organ winien uwzględnić rozpatrując ponownie sprawę i ustalając podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Należy w tym miejscu wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 439/06 ma charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie zapadłe w tamtym postępowaniu ma bezpośredni wpływ na ustalenia w niniejszej sprawie. Ustalenie stron postępowania, a konkretnie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, będzie skutkowało ustaleniami w zakresie stron postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją, o której mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wniosek ten wynika wprost z treści przytoczonego powyżej przepisu art. 52 tej ustawy. Należy również zwrócić uwagę, że w rozstrzygnięciu zapadłym w II instancji organ administracyjny nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu skarżącej zawartego w odwołaniu, a dotyczącym nieprawidłowości w ustaleniu stron postępowania administracyjnego. Treść uzasadnienia decyzji wskazuje, iż organ przyjął że brak wstrzymania wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej implikuje wprost i bezpośrednio konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bez konieczności przeprowadzania procedury administracyjnej w zakresie ustalania stron postępowania. Stanowisko powyższe byłoby uzasadnione w sytuacji, gdyby wątpliwości w tym zakresie nie zostały zgłoszone na etapie postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej, wobec jednak kwestionowania ustaleń w zakresie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem niniejszego rozpoznania przez Sąd, wątpliwości te organ winien wziąć pod uwagę, a zgłoszone zarzuty poddać analizie. Zasadnym wydaje się byłoby rozważenie przez organ zawieszenie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Należy wskazać w tym miejscu, że skarga do Sądu Administracyjnego na postanowienie organu II instancji z dnia 29 maja 2006r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej wpłynęła do tegoż organu II instancji w dniu 29 czerwca 2006r. ( co wynika z treści odpowiedzi na skargę), natomiast zaskarżona decyzja organu II instancji w przedmiocie rozbiórki wjazdów zapadła w dniu 22 sierpnia 206r., a zatem w sytuacji gdy postępowanie sądowe było już w toku. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, istniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącej, że zaskarżona decyzja, poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności sprawy, wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 77§ 1 i 80 k.p.a., przy czym stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm.) zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały uchylone. Na podstawie art. 152 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.