II SA/Go 330/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E.H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.H. kwotę 296 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "B" A.O., T.J. Zakład Pracy Chronionej, budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Pismem z [...] listopada 2013 r. E.H. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości nr [...] – zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a). We wniosku wskazała, że w 2005 r. będąc właścicielką działki sąsiedniej nr [...] (obecnie nr [...]), nie brała udziału w postępowaniu. E.H. wskazała, że obecnie właścicielką działki jest jej córka H.H., która wnioskiem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwestionowała m.in. zgodność z prawem usytuowania domu jednorodzinnego na działce nr [...] w odległości 0,5 m od granicy działki. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a, umorzył postępowanie wznowieniowe. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po ponownej analizie dokumentacji stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę, uznał, że E.H. nie mogła zostać uznana za stronę postępowania na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a także o wznowieniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę weryfikowany jest w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że interes prawny w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę ma inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest do ustalenia kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, określając dla każdej inwestycji obszar oddziaływania. Kluczowym dla oceny czy podmiotom służy status strony jest ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości na której ma być zlokalizowany. Organ wskazał, że E.H. starała się wykazać swój interes prawny wynikający z bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością na której planowane jest zamierzenie. Zdaniem organu samo jednak sąsiedztwo działek nie jest przyczyną do ustanowienia jej stroną postępowania. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego czy obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiednie nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że zatwierdzony decyzją Starosty projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki nr [...] obejmuje wyłącznie działkę inwestora (odległości budynku z tarasem od granicy z działką nr [...] – obecnie nr [...], wynosi 1,5 m). Tak więc oddziaływanie projektowanego obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wykracza poza jej granice, ponieważ zachowane zostały warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm, dalej: rozp. MI). Organ wskazał ponadto, że obiekty budowlane, na budowę których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zostały zrealizowane i wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a z takimi nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego organ uznał, że powadzone w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od powyższej decyzji E.H., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji wskazała, że obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] wykracza poza jej granice z uwagi na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odwołująca się wskazała, że budynek na działce nr [...] został usytuowany w odległości 0,55 m od granicy działki. Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, uchylił w całości decyzję Starosty z [...] stycznia 2014 r. i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z [...] lipca 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie pogląd zaprezentowany przez organ pierwszej instancji dotyczy braku niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pomimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej, co nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Nie znajduje również uzasadnienia w materiale dowodowym umorzenie postępowania wznowieniowego z uwagi na nieprawidłowe jego wznowienie. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskodawczyni powołała we wniosku przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, organ pierwszej instancji z uwagi na brak uchybienia terminu i innych przeszkód formalnych obowiązany był wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną a następnie orzec w sprawie w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że działki nr [...], na których zaprojektowano przedmiotową inwestycję, w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę graniczyły bezpośrednio z nieruchomościami gruntowymi oznaczonymi nr [...]. E.H. posiadała tytuł prawny do nieruchomości nr [...]. Działka ta była działką rolną. Organ zaznaczył, że przepisy techniczno-budowlane określające warunki techniczne usytuowania obiektów budowlanych na działce i ich odległości względem granic i innych obiektów budowlanych dotyczą odległości od granicy z działkami budowlanymi, a także będących w trakcie realizacji lub istniejących obiektów budowlanych. Mając na uwadze, że działka granicząca z inwestycją, do której E.H. posiadała tytuł prawny w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła nieruchomość rolną a nie działkę budowlaną obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określany na podstawie przepisów techniczno-budowlanych nie obejmował działki E.H.. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określony na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zamykał się w obrębie działek objętych inwestycją. Ponadto w przedmiotowej sprawie brak jest innych przepisów prawa w oparciu o które można by wyznaczyć inny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Z tych też powodów organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że E.H. nie posiada legitymacji procesowej do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], gdyż nie przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania. Powyższa decyzja stała przedmiotem skargi E.H. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze skarżąca wskazała, że w sprawie jej wniosku co do wadliwości lokalizacji budynku na działce nr [...] wypowiadały się trzy urzędy administracji państwowej i każdy przyjął inną argumentację prawną. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że odległość domku (tarasu) od granicy działki wynosi 4 m, co jest niezgodne ze stanem faktycznym. Starostwo Powiatowe odpowiada, że odległość od granicy wynosi 1,5 m, co jest również niezgodne ze stanem faktycznym oraz że budynek mieszkalny nie wykracza poza granice działki nr [...]. Wojewoda natomiast wskazuje, że działka skarżącej jest działką rolną. Wobec powyższego na podstawie takiej argumentacji inwestorzy wybudowali dom na ziemi rolnej, co jest niezgodne z prawem budowlanym. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość zastosowanej procedury. Sąd, rozpatrując sprawę nie podejmuje zatem merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji podlegającej ocenie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 151 K.p.a organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Rację ma zatem organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 151 K.p.a, skoro wznowił postępowanie w sprawie a następnie je umorzył, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nadto w sprawie nie mamy do czynienia z nieprawidłowo wznowionym postępowaniem. Nie można natomiast przyznać racji organowi odwoławczemu, iż istniały podstawy do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez oddziaływanie obiektu, o którym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć takie oddziaływanie, które narusza konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, dające określonemu podmiotowi podstawę do wywodzenia własnego interesu prawnego. Wojewoda przyjął, że w sytuacji gdy działka nr [...], która w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była działką rolną a nie działką budowlaną, to obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określany na podstawie przepisów techniczno-budowlanych zamykał się w obrębie działek objętych inwestycją. To zaś oznacza, że skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do uczestniczenia w postępowaniu. Określając przeznaczenie działki skarżącej organ odwoławczy posłużył się wypisem z rejestru gruntu. Należy zauważyć, że § 12 rozp. MI reguluje kwestie sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną. O tym jakie jest przeznaczenie konkretnej działki mówi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla wsi [...] w obrębie której znajdują się działki nr [...] oraz sąsiednia działka nr [...], na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z 17.06.1992 r. Nr XXIII/24/92 (zmieniony uchwałą Rady Gminy z 18.12.1998 r. Nr III/13/98). Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały działka skarżącej nr [...] położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenie tej działki zdeterminowane zostało zatem przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie przez zapisy z rejestru gruntów. Plan ten był aktem prawa miejscowego a więc aktem powszechnie obowiązującym. Jak wiadomo akt prawa miejscowego, jeżeli wszedł w życie jest prawem powszechnie obowiązującym, na obszarze działania organu, który go wydał. Zatem błędnie Wojewoda uznał, że przeznaczenie konkretnej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia a znaczenie mają zapisy z rejestru gruntów. Biorąc pod uwagę powyższe, skoro sąsiednia działka skarżącej do działek nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to uznać należało działka ta była działką budowlaną, do której powinno odnosić się konsekwencje płynące z zastosowania § 12 rozp. MI. Organ odwoławczy nieprawidłowo zatem ocenił kwestię legitymacji procesowej skarżącej do uczestniczenia w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda naruszył przepisy prawa materialnego, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji naruszył natomiast przepisy postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wynikające z powyższych rozważań wskazania i wykładnię przepisów prawa materialnego. Co więcej prowadząc postępowanie dowodowe organ weźmie pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z 17.06.1992 r. Nr XXIII/24/92 (zmienionego uchwałą Rady Gminy z 18.12.1998 r. Nr III/13/98). Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie wykonalności stanowił art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis w kwocie 200 zł oraz koszty dojazdu do Sądu na rozprawę w kwocie 96 zł.