II SA/Go 333/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. L. (skarżąca) utrzymało mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] o przeniesieniu nieodpłatnie na rzecz H. K. i D. W. w udziałach po 1/5, 2/5 udziału Skarbu Państwa w działce gruntu pod budynkami, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni 0,2146 ha w obrębie [...], stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa w udziale 2/5 oraz A. L. i E. L. w udziale 3/5, dla której Sąd Rejonowy we [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. W jej uzasadnieniu wskazano, że poprzedniczka prawna wnioskodawczyń (H. K. i D. W.) – J. S. była współwłaścicielką w udziale 2/5 działki nr [...] (obecnie [...]) w [...]. Przekazując gospodarstwo rolne Skarbowi Państwa w zamian za rentę pozostawiła dla siebie współwłasność w 2/5 odrębnych od gruntu budynków ze służebnością gruntową działki [...] (obecnie [...]). Skarb Państwa w dniu 4 września 1979 r. przejął od J.S. za rentę gospodarstwo rolne, w tym 2/5 udziału w działce [...] (obecnie [...]), z wyłączeniem budynków, których współwłaścicielką w udziale 2/5, pozostawała J.S.. Powstała odrębna od gruntu współwłasność budynków w 2/5 oraz służebność gruntowa działki [...] dla każdoczesnego współwłaściciela budynków w 2/5. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia, H. K. i D. W. nabyły spadek po J.S.. Pozostałymi współwłaścicielami w 3/5 są H. i U. L. - poprzednicy prawni A.i E. L., którzy prawo współwłasności nabyli na podstawie umowy darowizny z [...] czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu wniosku H.K. i D. W., opartego na art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. z 1989 r. nr 10 poz. 53 ze zm., dalej ustawa z dnia 24 lutego 1989 r.) Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2024 r. odmówił jego uwzględnienia. Decyzja ta została przez Kolegium uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. i przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2025r., przeniósł nieodpłatnie na ich rzecz w udziałach po 1/5 prawo współwłasności Skarbu Państwa w działce numer [...] o powierzchni 0,2146 ha, mającej urządzoną księgę wieczystą [...]. Decyzja została doręczona A. S., jako pełnomocnikowi A. L. w dniu 6 lutego 2025 r., a działającemu bez pełnomocnika E. L. w dniu 22 stycznia 2025 r. 2. Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2025 r. wniosła pełnomocnik A. S. w imieniu A. L. i E. L.. W odwołaniu zarzuciła obrazę art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. w zw. art. 2, 21 i 64 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji polegające na zwrocie na rzecz wnioskujących udziału we współwłasności, co nie było zdaniem skarżącej dopuszczalne. 3. Utrzymując w mocy zaskarżona decyzję Kolegium wskazało, że ratio legis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. zmierzało do sprawiedliwego zrównania sytuacji osób, które przekazywały gospodarstwa rolne za rentę w rożnych okresach czasu, oraz wyeliminowanie trudnej do racjonalnego zaakceptowania dwoistości prawa własności odrębnej od gruntu własności budynków, własności Skarbu Państwa do gruntu oraz służebności gruntowej, umożliwiającej korzystanie z odrębnej od gruntu własności budynków. Zdaniem Kolegium decyzja o przeniesieniu na rzecz wnioskujących udziałów Skarbu Państwa w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności i prawo dziedziczenia, współwłaścicieli A. i E. L., ani nie zmienia sytuacji faktycznej działki. Byli oni i są nadal współwłaścicielami budynków oraz działki nr [...] w 3/5. Zmiana dotyczy wyłącznie prawa współwłasności w 2/5 działki o numerze [...], której właścicielem był dotychczas Skarb Państwa. W miejsce Skarbu Państwa wchodzą H. K. i D. W. w udziałach po 1/5. Likwidacji ulegnie jedynie służebność gruntowa na rzecz wnioskodawczyń. Skarb Państwa może dysponować swoim udziałem we współwłasności, ale wyłącznie na rzecz następców prawnych J. S.. Za "całkowicie chybione" uznano zarzuty obrazy cytowanych artykułów Konstytucji. Decyzja w żaden sposób nie ingeruje w prawo dziedziczenia i własności A. i E. L., ani go nie ogranicza. Błędny również był, zdaniem Kolegium, zarzut obrazy art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. oraz twierdzenie, że przepis ten zabrania przeniesienia ułamkowo wyrażonego udziału w nieruchomości w przypadku gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa i osoby fizycznej. Powołano się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych z 2011 r. i 2013 r. Podkreślono też, że jak ustalił Starosta [...], stan działki [...] nie uległ zmianie po dacie przejęcia współwłasności w 2/5 przez Skarb Państwa, a cała działka jest niezbędna do celowego i prawidłowego korzystania przez H.K. i D. W., współwłaścicielki budynków w 2/5. 4. W skardze wniesionej od powyższej decyzji Kolegium przez pełnomocnik A.L. zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. przez zwrot udziału w prawie własności nieruchomości, w sytuacji, gdy z ugruntowanego orzecznictwa sądowego, które de facto zostało podzielone przez Starostę [...] w pierwszej uchylonej przez Kolegium decyzji odmownej z dnia [...] września 2024 r. wynika, że przedmiotem zwrotu nieruchomości na podstawie powołanego przepisu jest udział we współwłasności; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy powodujące błędne ustalenie, że przedmiotem zwrotu jest udział w prawie własności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. 6. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, wnosząc dodatkowo o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). 8. Stan faktyczny sprawy jest jasny i nie wymaga ponownego omówienia. Wskazać tylko można, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium powinno podać, że było to ponowne rozpatrzenie sprawy, na skutek uchylenia, w dniu 19 listopada 2024 r. poprzedniej, odmownej decyzji Starosty [...]. Nie ma to jednak znaczenia dla istoty sprawy, która zasadza się na interpretacji art. 6 powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Zgodnie z tym przepisem właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. 9. Wskazać należy, że orzecznictwo dotyczące art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. ukształtowało się jeszcze w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku (wyrok NSA z 21 kwietnia 1992 r., SA/Gd 1180/91). W wyroku Sądu Najwyższego z 13 września 2012 r., V CSK 400/11 przeanalizowano zmiany ustawowe związane z odrębną od gruntu własnością budynków, będące następstwem ustaw regulujących przekazywanie gospodarstw rolnych w zamian za rentę. Sąd Najwyższy wskazał tam, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15) po raz pierwszy umożliwiono rolnikowi zatrzymanie budynków jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Takie wyodrębnienie zostało potwierdzone w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i zapłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 z późn. zm.), z tym że od 1 stycznia 1978 r. własność budynków stała się prawem dziedzicznym (przenoszalność tego prawa nie była kwestionowana). Dopiero w art. 57 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r., wprowadzono zasadę superfitio solo cedit, ale tyko na przyszłość, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następowało po tej dacie. Nastąpiła w konsekwencji dwoistość sytuacji prawnej zatrzymanej przez rolnika nieruchomości budynkowej, uzależniona od daty przekazania gospodarstwa rolnego. Uporządkowaniu tej sytuacji miało służyć unormowanie zamieszczone w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. uprawniające aktualnego właściciela budynków zatrzymanych przez rolnika przed dniem 1 stycznia 1983 r. do nieodpłatnego uzyskania własności działki gruntu, na której posadowione są budynki. W omawianym wyroku z dnia 13 września 2012 Sąd Najwyższy stwierdził, że utrzymywanie odrębnej własności nieruchomości budynkowej oraz gruntowej nie jest racjonalne. Podkreślił jednak, że taka dwoistość nie została jednak wyeliminowana przez unormowanie przewidziane w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem w życie ustawy rozporządził działką na rzecz osoby trzeciej, a także wówczas, gdy działka gruntu, na którym usytuowane są budynki "porolnicze", stanowi współwłasność Skarbu Państwa i innej osoby fizycznej lub prawnej. 10. W zgodzie z tym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. rolnikowi mogła być przyznana na własność działka gruntu pod budynkiem. a nie jakakolwiek inna działka podlegająca wydzieleniu z przekazanego gospodarstwa rolnego. Prawo własności owej działki jest więc ściśle związane z budynkiem. W sytuacji, w której nieruchomość jest współwłasnością Skarb Państwa lub Gmina oraz osób trzecich w stosunku do rolnika/jego następcy prawnego, do momentu zniesienia owej współwłasności nie jest możliwe fizyczne wydzielenie działki gruntu pod budynkiem i przeniesienie jej na własność owego rolnika/jego następcy prawnego. W konsekwencji decyzja wydawana na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nie może prowadzić do przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2024 r., I OSK 419/23 i 23 października 2025 r., I OSK 127/14, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r., II SA/Sz 531/17). 11. Jak wskazano w powołanym wyroku NSA z dnia 18 lipca 2024 r., I OSK 419/23 taka wykładnia art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. nie stoi w sprzeczności z przywołanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji to jest art. 21 ust. 1 oraz art. 64 w zw. z art. 7 i art. 2 Konstytucji. Przeciwnie - realizuje wynikające z Konstytucji wytyczne, w świetle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uwzględnia ona zasadę podziału władz, w tym fakt, że zniesienie współwłasności to sprawa o charakterze cywilnym rozpoznawana przez sądy powszechne. Postępowanie prowadzące do zniesienia współwłasności nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa oraz osób trzecich nie może zostać zatem zrealizowane w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Sprawa o zniesienie współwłasności jest sprawą o charakterze cywilnym, rozpoznawaną przez sądy powszechne w trybie przepisów k.p.c. Możliwe jest również umowne zniesienie współwłasności. Jednak dopiero po zniesieniu owej współwłasności w postępowaniu podziałowym prowadzonym przez sąd powszechny, czy też na skutek czynności cywilnoprawnej możliwe jest uwzględnienie roszczenia wynikającego z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Przyjęta przez Kolegium wykładnia tego przepisu jest zatem błędna. 12. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.