II SA/Go 335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr XXII/207/08 w sprawie Statutu Osiedla nr [...] I. stwierdza nieważność § 2 oraz § 11 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 20, § 35 w zakresie zwrotu "a w zakresie spraw finansowych skarbnik gminy" i § 40 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Uchwałą z 29 kwietnia 2008 r., nr XXII/207/08 Rada Miejska w [...], nadała statut Osiedlu nr [...]. Uchwala została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.). Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 7 pkt 1, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 20 ust. 1, 2, § 26 ust. 1, 2. Uchwale zarzucił istotne naruszenie: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 7 pkt 1 oraz § 19 ust. 1, 2 i 3 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest Ogólne Zebranie Mieszkańców - kompetencji do wyboru Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla, 2. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 20 ust. 1 i 2 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców terenu działania osiedla, 3. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 2 organowi uchwałodawczemu (Ogólnemu Zebraniu Mieszkańców) kompetencji do odwołania Przewodniczącego Zarządu Osiedla i członków Zarządu Osiedla. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 7 pkt 1, § 19 ust. 1, 2, 3, § 20 ust. 1, 2, § 26 ust. 1, 2. Odpowiadając na skargę organ uznał zarzuty skargi za uzasadnione. Pismem procesowym z [...] października 2019 r. Prokurator Okręgowy [...] oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego, ale modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że na podstawie art. 60 p.p.s.a. cofa skargę w części dotyczącej zarzutów opisanych pod pkt 1 i 3 skargi, dotyczących § 7 ust. 1, § 19 ust. 1, 2 i 3, § 26 ust. 1 i 2 i w tym zakresie wnosi o umorzenie postępowania. Jednocześnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 2 i § 11 uchwały w zakresie zwrotu "w szczególności", § 20, § 35 w zakresie słów "a w zakresie spraw finansowych skarbnik gminy" oraz § 40. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 29 kwietnia 2008 r., nr XXII/207/08 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla [...]. Zgodnie z art. 5 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Na obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowań statutowych jednostki pomocniczej wskazuje przepis art. 35 ust. 3, zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. W myśl art. 37 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21 (ust. 1). Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (ust. 3). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4). W myśl art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do kwestionowanych postanowień statutu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że uchwała ta w części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że użycie przez ustawodawcę w przytoczonym powyżej przepisie art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest osiedle, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieźć uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania jednostki pomocniczej gminy powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przytoczonego art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom jednostki pomocniczej zadań w trybie pozaustawowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy osiedla byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki w sprawach III SA/Kr 1451/17, III SA/Łd 27/19 oraz II SA/Go 164/19). Wobec powyższego użycie przez Radę Miejską zwrotu "w szczególności" przy określeniu zadań osiedla (§ 2) oraz zadań zarządu osiedla (§11) stanowi istotne naruszenie prawa. Dlatego zarzuty prokuratora w tym zakresie okazały się uzasadnione. Zgodnie z § 20 zaskarżonej uchwały dla dokonania ważnego wyboru przewodniczącego zarządu i zarządu oraz podjęcia uchwał na ogólnym zebraniu wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców terenu działania osiedla. Rację ma zatem skarżący, iż analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że jest całkowicie zbędny, gdyż wybory zarządu osiedla i jego przewodniczącego wystarczająco reguluje sama u.s.g. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru należy uznać za nieuprawnione. Z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminy uchwalony został również przepis § 35 - w tej jego części, w której nałożono na skarbnika gminy obowiązek nadzoru i kontroli działalności zarządu w zakresie spraw finansowych osiedla oraz przepis § 40 zaskarżonej uchwały, mocą którego na skarbnika gminy nałożono obowiązek udzielania instruktażu i kontroli finansowej osiedla. Na podstawie tych bowiem przepisów Rada Miejska nałożyła w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona. Trzeba mieć na tu uwadze, że skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z u.s.g. Urząd gminy jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji (por. wyrok w sprawie II OSK 3045/12). Nałożenie w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową udzieloną organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 33 u.s.g. w zw. art. 35 ust. 3 u.s.g. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku) Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.).