II SA/Go 336/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem [...] Wojewoda Lubuski - w imieniu którego działał zastępca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Lubuskiego Urzędu Wojewódzkiego w G..- na podstawie przepisów art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity : Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako: Kpa ) odmówił B. O. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...]. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją [...] - doręczoną wnioskodawczyni B. O. w dniu [...] - Starosta S. orzekł, iż "nie nabywr ona prawa do zasiłku przedemerytalnego ponieważ do dnia 12 stycznia 2002 roku nie spełniła warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 roku nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2002 roku". W związku z wniesieniem przez B. O. w dniu [...] roku odwołania od tej decyzji Wojewoda Lubuski postanowieniem nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...]. Skarga B. O. na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] . W dniu [...] roku do Powiatowego Urzędu Pracy w S. wpłynął wniosek B. O. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], nadany w urzędzie pocztowym w dniu 18 lutego 2007 roku wraz z odwołaniem od kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podnosiła, iż decyzja Starosty z dnia 14 maja 2007 roku, wbrew przepisowi art. 107 Kpa nie zawierała pouczenia o przysługującym od niej odwołaniu, co było obowiązkiem organu. Wywodziła, iż brak pouczenia o przysługujących środkach prawnych i sposobie ich wnoszenia, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ( np. wyrok NSA II SA 2289/2001 ) jest równoznaczny w skutkach z wadliwym pouczeniem, nie może zatem być inaczej przez prawo traktowany ani szkodzić stronie. Skoro więc obowiązek pouczenia o przysługujących stronie środkach prawych jest koniecznym elementem każdej decyzji, a organ mu uchybił to stronie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o przywrócenia terminu bowiem nie może ona p nosić negatywnych skutków błędów organu. Dla wykorzystania przez stronę instytucji z art. 58 Kpa nie ma przy tym znaczenia czy wcześniej wykorzystała ona uprawnienie z art. 111 Kpa. Odmowa przywrócenia terminu tylko z tego powodu nie jest zasadna, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku. Istotą postępowania administracyjnego jest bowiem merytoryczne rozpoznanie sprawy i ograniczenie tego prawa strony w sytuacji istotnych uchybień organu jest sprzeczne z prawem. Zaskarżonym skargą postanowieniem Wojewoda Lubuski odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S.. W uzasadnieniu wskazał, iż decyzja Starosty z dnia [...], doręczona stronie w dniu 18 maja 2007 roku, nie zawierała pouczenia o sposobie i trybie wniesienia od niej odwołania. Stwierdził, że strona nie skorzystała z możliwości złożenia na podstawie przepisu art. 111 Kpa w terminie 14 dni wniosku o jej uzupełnienie, co do pouczeni o przysługujących środkach prawnych do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Strona zaniechała takiego żądania, jak też w ustawowym terminie 14 dni nie skorzystała z prawa odwołania się od decyzji wydanej przez Starostę S. i tym samym skutecznie nie wypełniła normy prawnej wynikającej z art. 129 § 2 Kpa, stanowiącej, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie strony wniesione zostało osobiście w dniu 12 czerwca 2007 roku, nie zawierało prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia ani żadnej przyczyny uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie, dlatego nie było podstaw do orzekania wówczas w przedmiocie przywrócenia terminu zgodnie z normą art. 58 § 1 i 2 Kpa i organ odwoławczy stwierdził na podstawie art. 134 Kpa uchybienie terminu do wniesienia odwołania i w związku z tym samo odwołanie pozostawił bez rozpoznania. Prawidłowość jego stanowiska potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę B. O. w sprawie II SA /Go 646/07. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu z dnia [...], przekazanego mu przez PUP w S. do rozpoznania w dniu 3 marca br., Wojewoda stwierdził, iż po analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do uwzględnienia prośby i przywrócenia terminu, gdyż strona nie wypełniła normy prawnej zawartej w przepisach art. 58 § 1 i 2 Kpa ( których treść przytoczył) wobec braku uprawdopodobnienia, iż uchybienie nastąpiło bez winy strony. W dalszej części postanowienia organ zawarł wyjaśnienia odnośnie braku podstaw do nabycia przez stronę prawa do zasiłku przedemerytalnego. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosku z dnia 30 kwietnia 2008 roku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( a stanowiącym w istocie skargę na postanowienie Wojewody, co skarżąca sprecyzowała w piśmie z dnia 22 czerwca 2008 roku ) B. O. domagała się przywrócenia jej uchybionego terminu. W uzasadnieniu wywodziła, iż spełniła przesłanki do przywrócenia terminu wymagane przepisem art. 58 Kpa. Termin do wniesienia odwołania nie został przez nią dotrzymany wyłącznie ze względu na brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania. W wyniku wydania zaskarżonego postanowienia wyłącznie ona poniosła skutki błędu organu. Z prawa żądania uzupełnienia decyzji nie skorzystała bowiem nie posiadała wiedzy o takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywodził, iż skarga powinna być oddalona z uwagi na " powagę rzeczy osądzonych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd w wyniku wniesienia skargi poddaje kontroli zaskarżony akt jedynie pod katem jego legalności, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej jako ppsa). Skarga B. O. analizowana według wskazanego kryterium legalności zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej była skarga na postanowienie Wojewody Lubuskiego odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 14 maja 2007 roku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu stanowił przepis art. 58 § 1 Kpa zawierający przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. Zatem, aby możliwe było przywrócenie terminu konieczne jest: * złożenie przez zainteresowanego prośby (wniosku ) w tym przedmiocie, * uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, * dopełnienie, wraz z wniesieniem prośby, czynności, dla której określony był termin (tu: złożenie odwołania ), * wniesienie prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż decyzja Starosty S. z dnia 14 maja 2007 roku nie zawierała pouczenia o przysługującym od niej odwołaniu ani trybie i terminie jego wniesienia. Poza sporem pozostaje również, iż odwołanie od niej skarżąca złożyła z uchybieniem obowiązującego 14-dniowego terminu, co stwierdził Wojewoda Lubuskim postanowieniem [...], a jego prawidłowość potwierdził Sąd w sprawie II SA/Go 646/07. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty skarżąca nadała w urzędzie pocztowym w dniu 18 lutego 2008 roku. Do wniosku dołączone zostało odwołanie od decyzji z dnia 14 maja 2007 roku. W treści wniosku zaś B. O. wskazywała na przyczyny, które jej zdaniem w świadczą, iż uchybienie terminu nie było przez nią zawinione, a wynikało z faktu braku pouczenia w decyzji jak i z braku wiedzy o możliwościach jakie w takiej sytuacji stwarza przepis art. 111 Kpa. W sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu rzeczą organu właściwego do jego rozpoznania (tj.organu, który byłby właściwy do rozpoznania odwołania) jest zbadanie czy wnoszący prośbę spełnił wszystkie prawem wymagane ( wskazane wyżej) przesłanki warunkujące możliwość jego uwzględnienia. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, które, stosownie do przepisu art. 133 § 1 ppsa, są podstawą do orzekania przez sąd administracyjny wskazuje, iż organ wydając zaskarżony akt z naruszeniem przepisów art. 7 , 77 § 1 i 107 § 3 Kpa nie dokonał oceny przesłanek warunkujących możliwość przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia 14 maja 2007 roku. O ile bowiem nie budzi wątpliwości, iż wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda Lubuski działał w wyniku wniosku ( prośby skarżącej ) oraz, że dopełniła ona obowiązku dokonania czynności, dla której określony był termin, to już kwestia oceny wskazywanych przyczyn uchybienia w kontekście czy były przez wnioskodawczynię zawinione czy nie, jak i dochowanie przez nią terminu o jakim mowa w art. 58 § 2 Kpa znalazła się poza zainteresowaniem i oceną organu. Podkreślenia przy tym wymaga wymaga, iż wniosek o przywrócenie terminu składa się w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Nadto przywrócenie terminu do złożenia prośby o jakiej mowa w art. 58 § 3 Kpa nie jest dopuszczalne ( § 3 art. 58 Kpa ). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego aktu w znacznej części składa się z powtórzenia uzasadnienia postanowienia Wojewody Lubuskiego z dnia 6 sierpnia 2007 roku w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia 14 maja 2007 roku. W tym uzasadnieniu organ działając bez podstawy prawnej ( bo nie było jeszcze wniosku skarżącej o przywrócenie terminu ) odniósł się do takiej możliwości negatywnie i to w sytuacji gdy inny jest przedmiot rozstrzygania w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 Kpa ), a inny w zakresie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania ( art. 58 Kpa ). Inny przedmiot obu aktów czyni zatem bezpodstawnym twierdzenie organu , zawarte w odpowiedzi na skargę o "powadze rzeczy osądzonych". W uzasadnieniu kontrolowanego obecnie postanowienia stanowisko organu sprowadza się w istocie jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż "strona skutecznie nie wypełniła normy prawnej przewidzianej w art. 58 § 1 i 2 Kpa wobec czego organ odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ponieważ nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy". Wytknięcia też wymaga, iż bezpodstawnie organ w zaskarżonym postanowieniu odniósł się do kwestii, która zastrzeżona była dla merytorycznego rozpoznania sprawy zasiłku przedemerytalnego w sytuacji dopuszczalności odwołania. Uchylenie się organu od zbadania przesłanki terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz brak oceny kwestii uprawdopodobnienia przez stronę, że uchybienie nastąpiło bez jej winy prowadzi do uznania, iż stan faktyczny spawy nie został należycie ustalony ani poddany wnikliwej i wszechstronnej ocenie prawnej. Ciężar dopełnienia wskazanych obowiązków obciąża organ. W sytuacji zaistniałych uchybień nie jest możliwe by brakujących ustaleń i ocen za organ dokonywał Sąd, który powołany jest jedynie do kontroli jego rozstrzygnięć. Mając na uwadze okoliczności sprawy wskazania nadto wymaga, iż pouczenie strony o prawie wniesienia odwołania jest koniecznym elementem każdej decyzji administracyjnej. Również art. 9 Kpa zobowiązuje organ administracyjny do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ ma też czuwać, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W sytuacji braku w decyzji pouczenia o przysługujących środkach prawnych strona może w terminie 14 dni od otrzymania takiego aktu żądać jego uzupełnienia przez udzielenie brakującego pouczenia. W przypadku wystąpienia o uzupełnienie decyzji termin do wniesienia odwołania nie biegnie. Jego bieg rozpoczyna się dopiero od dnia otrzymania odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie. We wskazanej sytuacji - tj. w przypadku wniesienia o uzupełnienie decyzji - nie ma podstaw do stosowania instytucji przywrócenia terminu z art. 58 Kpa ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz " Wydawnictwo C.H. Beck wyd. 8 2006r, str. 336). Nie oznacza to jednak, iż w sytuacji, gdy strona nie skorzysta z możliwości przewidzianej przepisem art. 111 Kpa jest ona pozbawiona możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W świetle tych regulacji prawnych przerzucenie na stronę odpowiedzialności za skutki naruszenia przez organ wspomnianych obowiązków tylko dlatego, że strona nie skorzystała ze swego uprawnienia z art. 111 Kpa , jest bezpodstawne. Potwierdza to treść art. 112 kpa., według którego błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podzielić zatem należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku powoływanym przez skarżącą tj. w wyroku z dnia 14 lutego 2002 roku ( II SA 2289/01 - Lex 82672 ) iż błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo. Ze wskazanych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł jak w sentencji. W przypadku bowiem uznania, iż zaskarżony akt podjęty został z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na wynik sprawy sądnie orzeka w przedmiocie praw lub obowiązków strony, a jedynie uchyla go. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd stwierdził, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ustalenie w pierwszej kolejności czy prośba skarżącej z dnia 17 lutego 2008 roku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania została złożona w terminie o jakim mowa w art. 58 § 2 Kpc, co wymagać będzie w konsekwencji również ustalenia kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. W zależności od wyniku tych ustaleń organ obligowany będzie także do rozstrzygnięcia czy wskazywane przez skarżącą przyczyny uchybienia wystąpiły bez jej winy.