II SA/Go 338/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. Gospodarstwo Nadzoru i Administrowania Zasobem z siedzibą w S. zwróciło się do Burmistrza S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na zalesienie działek o numerach ewidencyjnych [...]. Do wniosku dołączona została mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 obejmująca cały obszar wnioskowanej inwestycji. Działki gruntu, których dotyczył wniosek stanowią wg wypisu z rejestru gruntów grunty rolne kl. RV (pow.2,0754) i RVI (pow. 1,6946) o powierzchni 3,7700 ha. Decyzją nr [...] (bez wskazania daty wydania) działając na podstawie § 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) Burmistrz S. orzekł o odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zalesienie terenu działek o numerach ewidencyjnych [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), dalej zwanej u.p.z.p., organ dokonał analizy warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy i ustalono, iż: a)wskazany teren nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b)działka w całości leży w obszarze obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego wyznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., c)obszar objęty jest ustaleniami Studium w całości przeznaczony jest na usługi publiczne, d)przez teren przebiega gazociąg przesyłowy średniego ciśnienia oraz napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia, e)dostępność terenu - z drogi gminnej (dz. nr [...]); bezpośredniego uzbrojenia obsługującego teren inwestycji - brak, f) wniosek dotyczy zalesienia, g)obecna funkcja terenu - rolna nie uprawiana w zasobach wnioskodawcy, h)stwierdza się, iż nie ma uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak planów inwestycyjnych Gminy S. lub innych jednostek lub osób w zakresie usług publicznych - teren stanowi rezerwę przyszłościową. Organ podkreślił, iż przedmiotowa decyzja nie może stanowić o zmianie przeznaczenia gruntu rolnego lub określać inny sposób zagospodarowania terenu, jeśli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy S. rezerwuje w/w teren pod inne niż wnioskowane funkcje i nakłada obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru wskazanego we wniosku. Oznacza to, iż do czasu sporządzenia planu miejscowego oraz zmiany funkcji terenu zgodnie z ustaleniami studium teren może być wykorzystywany jak dotychczas tj. rolniczo. Ponadto organ wskazał, iż działki gruntu, których dotyczy przedmiotowy wniosek stanowią obecnie jednolitą całość pod względem prawnym, funkcjonalnym i przestrzennym i w oparciu o obowiązujące prawo stwierdza się brak możliwości zmiany sposobu użytkowania wnioskowanego terenu poprzez zalesienie. Jakkolwiek wniosek inwestora miałby uzasadnienie w sposobie zagospodarowania terenów sąsiednich (dz. Nr 405/1), które po połączeniu z wnioskowanym obszarem stanowiłyby kompleks leśny mogący spełnić wymogi właściwej gospodarki leśnej, niemniej obowiązujące prawo nie zezwala na działania niezgodne z ustaleniami Studium gminy. Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wniósł J.S., domagając się uwzględnienia wniosku inwestora. Odwołujący wskazał w uzasadnieniu, iż jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i po latach starań zamierza go kupić od w/w inwestora. Odwołujący wskazał, iż cały obręb działek znajdujących się na tym obszarze, a więc działki nr [...] stanowiły przed podziałem jedną całość gruntów rolnych. Ostatecznie przez Gminę S. przejęta została nieodpłatnie nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], będąca w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych. Zdaniem J. S. skoro teren, którego dotyczy przedmiotowa sprawa nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należałoby go więc sporządzić. Nic też w opinii odwołującego nie przemawia za lokalizacją tego terenu na usługi publiczne. Organ odwoławczy decyzją [...] działając na podstawie art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. nr 79, póz. 856 ze zm.), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) orzekł o uchyleniu w/w decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Organ II instancji wskazał przede wszystkim na błędy formalne i merytoryczne jakimi dotknięta była decyzja organu l instancji. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 pkt 1 a i art. 46 ust. 4 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, póz. 901 ze zm.), do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu należy obowiązkowo załączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody z zastrzeżeniem, że decyzja taka jest dla tego przedsięwzięcia wymagana. Przedmiotowy wniosek wymogów tych nie spełnił. W treści w/w wniosku brak jest określenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej oraz ewentualnego wpływu na środowisko. W tej sytuacji w opinii organu odwoławczego organ l instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. Ponadto SKO zwróciło uwagę na fakt, iż decyzja organu l instancji nie zwiera daty wydania, oznaczenia stron i podstawy prawnej do jej wydania, co stanowi naruszenie treści art. 107 § 1 kpa. Nadto za błędne uznał organ odwoławczy stwierdzenie organu l instancji, iż przeszkodą do ustalenia w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy jest fakt objęcia tereny wskazanego we wniosku obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. SKO podkreśliło, iż w/w studium nie jest w istocie aktem prawa miejscowego i nie jest wobec tego prawem powszechnie obowiązującym. Zatem w/w studium nie może kształtować sytuacji prawnej podmiotów korzystających z przestrzeni terytorialnej gminy. J.S. wniósł na w/w decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi podtrzymane zostały przez skarżącego zarzuty i argumenty podniesione w treści odwołania od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił ponadto uwagę, iż uzasadnienie skargi nie odnosi się w zasadzie zupełnie do treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym lub przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 1 i art. 135 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi natomiast w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.)- Jednocześnie wskazać należy, że stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga daną sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ma prawo oraz obowiązek dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sad Administracyjny w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wyrażone w zaskarżonej decyzji, uchylającej decyzją nr [...] (bez wskazania daty wydania) Burmistrza S. o odmowie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na zalesienie terenu działek o numerach ewidencyjnych [...]. Słusznie organ II instancji wskazał przede wszystkim na błędy formalne i merytoryczne jakimi dotknięta była decyzja organu l instancji, które w konsekwencji musiały doprowadzić do uchylenia decyzji tego organu. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 4 pkt 1 a i art. 46 ust. 4 b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, póz. 901 ze zm.), do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zalesieniu należy obowiązkowo załączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody z zastrzeżeniem, że decyzja taka jest dla tego przedsięwzięcia wymagana. Przedmiotowy wniosek Gospodarstwa Nadzoru i Administrowania Zasobem z siedzibą w S. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na zalesienie działek o numerach ewidencyjnych [...] wymogów tych nie spełnił. Wnioskodawca do wniosku dołączył jedynie mapę sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000 obejmująca cały obszar wnioskowanej inwestycji. W treści w/w wniosku brak było określenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej oraz ewentualnego wpływu na środowisko. W związku z powyższym prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż organ l instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. Za błędne uznać należało również stwierdzenie organu l instancji, iż przeszkodą do ustalenia w przedmiotowej sprawie warunków zabudowy jest fakt objęcia tereny wskazanego we wniosku obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. SKO trafnie przyjęło, iż w/w studium nie jest w istocie aktem prawa miejscowego i nie jest wobec tego prawem powszechnie obowiązującym. Zatem w/w studium nie może kształtować sytuacji prawnej podmiotów korzystających z przestrzeni terytorialnej gminy. Nie ulega również żadnych wątpliwości, że decyzja organu l instancji zawiera braki formalne. Decyzja organu l instancji nie zwiera daty wydania, oznaczenia stron i podstawy prawnej do jej wydania, co stanowi ewidentne naruszenie treści art. 107 § 1 kpa. W świetle powyższych uchybień słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzje organu l instancji. Organ odwoławczy w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 ze zm.) miał procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż zaszła konieczność uzupełnienia w całości postępowania dowodowego. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co następuje - stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Odstępstwem od tej ogólnej zasady jest - zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ale tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedstawionych wyżej okolicznościach przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, iż merytoryczne rozpatrzenie odwołania, bez uprzedniego, ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprawę w całości nie jest możliwe. Wskazując na wady tego postępowania i wady samej decyzji oraz sposób ich usunięcia jak najbardziej prawidłowo SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuty skargi J. S. w ogóle nie odnoszą się do zaskarżonej decyzji, zarówno żądanie sprecyzowane w skardze jak też je uzasadnienie nie wnoszą do sprawy żadnych nowych elementów, ani też nie wskazuj na jakiekolwiek nowe okoliczności sprawy, które mogłyby spowodować zmianę zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.