II SA/Go 34/09

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia z [...] września 2008 r. D.B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie kompleksowej pomocy w okresie od [...].10.2008 r. do [...].12.2008 r. na zaspokojenie kilkudziesięciu wskazanych w nim potrzeb. W dniu [...] października 2008 r. D.B. złożyła kolejny wniosek ( datowany na [...] września ) o ponowne rozpatrzenie żądań dotyczących przyznania różnorodnych form pomocy na zaspokojenie elementarnych potrzeb socjalno-bytowych w okresie od dnia [...].10.2008r. do dnia [...].12.2008r. Ze względu na ilość, różnorodność i częściowe powielanie zgłoszonych w obu wnioskach potrzeb organ I instancji uznał oba wnioski za wzajemnie się uzupełniające. Wśród wielu zgłoszonych potrzeb D.B. wystąpiła o przyznanie usług opiekuńczych, w tym asystenta osoby niepełnosprawnej do załatwiania spraw urzędowych, sprzątania, prania, gotowania, operowania komputerem z internetem, noszenia żywności z PKPS, wyszukiwania miejsca pracy, filantropów, transportowania bagażu z okazji wyjazdów do sanatorium i na turnusy rehabilitacyjne, kontaktów z MOPS, przynoszenia obiadów lub ekwiwalentu pieniężnego, płatnego z wyrównaniem od daty ustalenia niepełnosprawności z góry za cały miesiąc, w celu wynajęcia osoby do w/w zadań. Wniosek uzasadniała faktem zaliczenia jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i zawartym w pkt 7 orzeczenia o niepełnosprawności stwierdzeniu , iż wymaga stałej pomocy osoby drugiej. Działając na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 i art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 115 poz. 728 ) oraz art. 104 Kpa organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]) odmówił stronie przyznania usług opiekuńczych w tym asystenta osoby niepełnosprawnej. Wskazał jednocześnie, iż w ze względu na ilość i różnorodność potrzeb zgłoszonych we wnioskach zostaną one rozpoznane odrębnie, w tym też co do ekwiwalentu pieniężnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawczyni w trakcie postępowania, pomimo udzielonej zgody na sporządzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, odmówiła udostępnienia wszystkich pomieszczeń w mieszkaniu, w wyniku czego organ pozbawiony został możliwości oceny zasadności przyznania usług opiekuńczych m.in. do wykonania porządków w mieszkaniu. Ponadto strona nie zgłosiła się na badania lekarskie w celu ustalenia, czy faktycznie wymaga pomocy w zakresie sprzątania mieszkania oraz usług opiekuńczych, a także negatywnie oceniła działania organu podejmowane w celu oceny stanu higieniczno -sanitarnego mieszkania. Zdaniem organu I instancji w ten sposób strona utrudniała zgromadzenie dowodów umożliwiających ocenę zasadności pomocy na wnioskowany cel. Organ stwierdził, że strona nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga pielęgnacji, jest zdolna do samoobsługi i prowadzenia gospodarstwa domowego. Nadto nie jest też zależna od otoczenia w sensie współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji. W mieszkaniu D.B. niezauważalne były zaniedbania higieniczno-sanitarne, a parametry techniczne mieszkania wskazują, że zarówno okna jak i parapety są dostępne, ich umycie nie wymaga korzystania z drabiny. Organ zauważył również, iż zakres czynności asystenta socjalnego nie jest ujęty w art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że strona nie wymaga usług opiekuńczych w zakresie określonym ustawą o pomocy społecznej. W odwołaniu od decyzji skarżąca wyrażała niezadowolenie ze sposobu załatwienia jej sprawy i domagała się jej zmiany przez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z art. 107 § 1 Kpa nie wynika konieczność zamieszczania w decyzji opisu wszystkich czynności, które organ podjął w ramach postępowania wyjaśniającego, w tym cytowaniem wypowiedzi strony i pracowników MOPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło ponadto, iż wypowiedzi zawarte w decyzji skierowane zostały do strony w formie grzecznościowej, przez co nosiły znamiona kontradyktoryjności i polemiki ze stroną. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę administracyjną jest natomiast bezstronne i władcze jej rozstrzygnięcie. Nadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji, zwracając się w decyzji do strony w formie osobowej, jednocześnie odmawiając przyznania prawa, naruszył jedną ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartą w art. 8 Kpa stanowiącą, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W złożonej skardze D.B. zarzuciła organowi II instancji przewlekłość postępowania, której celem jest pozbawienie skarżącej pomocy, o udzielenie której wnioskowała. W odpowiedzi na skargę organ, domagając się jej oddalenia, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny zatem w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zwrócić też należy uwagę, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako: ppsa ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd poddaje kontroli całokształt sprawy bez względu na podnoszone w skardze zarzuty. Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008r. uchylająca decyzję organu I instancji o odmowie przyznania usług opiekuńczych i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił m.in. przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie sądu organ II instancji wydanym orzeczeniem naruszył przywołany powyżej przepis postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji skutkuje bowiem przeniesieniem na organ II instancji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zasadą postępowania odwoławczego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem, iż organ II instancji rozpoznający odwołanie strony od decyzji organu I instancji nie tyle kontroluje prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, co ma obowiązek po raz drugi merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną w zakresie w jakim była rozpoznawana przez organ I instancji, dodatkowo ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 1 Kpa, a więc m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 Kpa, to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec, co do istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 2 Kpa nie wskazał na jakiekolwiek braki w postępowaniu organu I instancji, czy też rażące naruszenie przepisów prawa procesowego w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wyjaśniającym. Organ odwoławczy w ogóle nie dokonał oceny postępowania organu I instancji poza wskazaniem tylko za zbędne przytaczanie w uzasadnieniu decyzji opisu wszystkich czynności, które organ podjął w ramach postępowania wyjaśniającego. Poza tym zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczące wdania się organu I instancji w polemikę ze stroną, w żaden sposób nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W przypadku niedopatrzenia się przez organ odwoławczy wskazanych uchybień dotyczących postępowania wyjaśniającego organu I instancji w o charakterze wyżej wskazanym, obowiązany był zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, czego następstwem powinno być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie podjął próby merytorycznego rozstrzygnięcia odwołania. Z tych przyczyn na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa zaskarżona decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu. Ponowne rozpoznając sprawę , w związku z odwołaniem skarżącej, organ II instancji przy jej rozstrzyganiu obowiązany będzie uwzględnić uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu.