II SA/Go 340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. wniosków A.D. oraz Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin postanawia: oddalić wnioski. W dniu [...] lutego 2014 roku Wojewoda powołując się na art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) wydał zarządzenie zastępcze w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin uprzednio ustalonego uchwałą Nr IV/14/2003 Rady Gminy z dnia 5 lutego 2003 roku. Zgodnie z powyższym zarządzeniem zmiana studium ma być sporządzona dla obszaru znajdującego się w granicach administracyjnych gminy. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że obowiązująca od dnia 1 stycznia 2012 roku ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 wprowadziła obowiązek ujawnienia przez gminy w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów złóż i kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Obszar udokumentowanego złoża kopalin winien być wprowadzony do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Po upływie tego terminu udokumentowany obszar kopalin wprowadza do studium wojewoda wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Ponieważ dwuletni termin wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin do studium gminnych upłynął w dniu 1 stycznia 2014 roku, a gmina z powyższego obowiązku nałożonego w/w ustawą nie wywiązała się Wojewoda wydał powyższe zarządzenie zastępcze, rozpoczynające procedurę zmierzającą do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwała Rady Gminy z dnia 5 lutego 2003 roku, w którym to studium nie naniesiono udokumentowanych złóż kopalin a dotychczas prowadzone przez gminę pracę zmierzające do zmiany studium nie zostały zakończone podjęciem konkretnej uchwały w tym przedmiocie. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożyła Gmina wnosząc o jego uchylenie w całości. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dwa podmioty tj. A.D. i Stowarzyszenie [...] złożyły wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania. A.D. uzasadniając swój wniosek podniosła, że je właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...]. Uzasadniając interes prawny wskazała, że zaskarżone zarządzenie zastępcze ma na celu zastąpić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego postanowień nie może z kolei naruszać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który jest zaliczany do aktów prawa miejscowego. Tym samym zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę wpływa na możliwość zagospodarowania stanowiących jej własność nieruchomości, kształtując sposób wykonywania prawa własności. Stowarzyszenie ,,Nie kopalni odkrywkowej" powołując się na art. 33 § 2 p.p.s.a. podniosło, że wśród je statutowych celów wymieniono m.in. zablokowanie budowy odkrywki kopalni węgla brunatnego w złożu jako niosące za sobą niepoliczone szkody społeczne, środowiskowe i finansowe, ochronę praw i interesów mieszkańców gminy w przypadku realizacji inwestycji, w szczególności w sprawach odszkodowań i wysiedleń, przekazywanie mieszkańcom rzetelnych informacji na temat prac dotyczących kopalni odkrywkowej, współpraca z organami rządowymi, samorządowymi i innymi celem wypracowania alternatywnych wizji rozwoju, biorąc pod uwagę czynnik społeczny, środowisko naturalne i położenie geopolityczne gminy, ochrona obszarów naturalnych i środowiska głównie gminy, zapobieganie pogarszaniu się sytuacji ekologicznej rejonu gminy w aspekcie istniejącej już odkrywki po stronie niemieckiej, przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska, ochrona obiektów cennych ze względów przyrodniczych, inspirowanie i wspieranie aktywności obywatelskiej w dziedzinie ochrony środowiska, ochrona obiektów cennych ze względów przyrodniczych, kulturalnych i historycznych, pomoc osobom w trudnej sytuacji życiowej, wyrównanie ich szans, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz aktywizacja zawodowa młodzieży i bezrobotnych, inicjowanie i współdziałanie w prowadzeniu badań z zakresu ochrony środowiska. Powyższe cele statutowe uzasadniają zdaniem Stowarzyszenia jego udział w postępowaniu sądowoadministracynego w charakterze uczestnika z uwagi na fakt, że ujawnienie złóż węgla brunatnego w studium gminy otworzy dla inwestora – P Sp. z o.o. drogę do uzyskania koncesji na wydobycie węgla w związku z zawnioskowaną przez spółkę procedurą oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji – kopalni odkrywkowej węgla brunatnego. Stosowne zapisy w studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego warunkują możliwość realizacji inwestycji, przeciwko której aktywnie działa Stowarzyszenie. Spełniona została również druga przesłanka przewidziana przez ustawodawcę w art. 33 § 2 p.p.s.a. tj. występowanie Stowarzyszenia w postępowaniu dotyczącym spraw innych osób. W referendum, które odbyło się w dniu 8 listopada 2009 roku mieszkańcy gminy opowiedzieli się bowiem przeciwko powstaniu kopalni odkrywkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z § 2 tegoż artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Dokonują oceny wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej ,,studium"), które to studium zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Podstawowa rolą uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, polega na stworzeniu obowiązku do organy wykonawczego do podjęcia działań prowadzących do sporządzenia projektu studium i przedstawienie go radzie gminy do uchwalenia. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podejmowania przewidzianych ustawą poszczególnych czynności proceduralnych mających na celu uchwalenie studium. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium jest jedynie uchwała intencyjna wyrażającą w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy przystąpienia do opracowania studium, wszczynająca w tym zakresie stosowne postępowanie. Podejmując powyższą uchwałę rada gminy nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze nią objętej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty studium a następnie planem zagospodarowania przestrzennego. Te same uwagi należy odnieść do wydanego zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Powyższe zarządzenie zostało bowiem wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze zgodnie z którym po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tym zakresie zarządzenie zastępcze. Zarządzenie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, podobnie jak uchwała wydawana w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez radę gminy jest aktem z zakresu prawa administracyjnego o charakterze intencyjnym wyrażającym w sposób procesowo uregulowany stanowisko organu nadzorczego jakim w niniejszej sprawie jest Wojewoda w przedmiocie przystąpienia do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanych obszarów kopalin, wobec zaniechania powyższego przez organ samorządy terytorialnego. Ustalenia zaskarżonego zarządzenia nie oddziałują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem (położonych na terenie gminy), a tym bardziej na wykonywanie prawa własności przez A.D. jako właściciela nieruchomości położonej poza obszarem objętym zarządzeniem (na terenie sąsiedniej gminy). Wobec powyższego wynik niniejszego postępowania nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. wnioskodawczyni. Tym samym wniosek A.D. o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania należało uznać za bezzasadny i z przyczyn wyżej podanych oddalić. Wynik niniejszego postępowania, którym jest ocena zasadności wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie naniesienia udokumentowanych kopalin nie dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a.. Akt ten inicjuje jedynie procedurę zmierzającą do wprowadzenia zmian do studium. Sąd uznał również za pozbawiony podstawy prawnej wniosek Stowarzyszenia [...] do dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Dokonując oceny powyższego wniosku należy mieć na uwadze nie tylko intencyjny charakter uchwały czy też zarządzenia zastępczego o przystąpieniu do sporządzenia studium lub jego zmiany, ale także cel dla którego ustawodawca wprowadził możliwość kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych czy też zarządzeń zastępczych. Celem dla których wprowadzona została możliwość kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych jak zarządzeń zastępczych jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Poprzez wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych czy też zarządzeń zastępczych organ nadzoru wkracza w kompetencje zastrzeżone dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w art. 98 i art. 99a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym wskazano krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego lub zarządzenia zastępczego. Zgodnie z art. 208 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2014 roku Prawo geologiczne i górnicze do zarządzeń zastępczych wydanych w oparciu ust. 2 tegoż artykułu stosuje się odpowiednio przepisy o samorządzie gminnym. Tym samym podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze jest rada gminy. Skoro tylko rada gminy legitymowana jest do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wydanego w oparciu o art. 208 ust. 2 ustawy prawo górnicze i geologiczne, to tym samym w postępowaniu sądowym może uczestniczyć tylko ten podmiot jako strona. Jak wyżej wspomniano udział w postępowaniu w charakterze uczestnika może zgłosić organizacja społeczna o której mowa w art. 25 § 5 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Biorąc pod uwagę, że żaden ze wskazanych przez Stowarzyszenie celów jej działalności nie przewiduje ochrony praw i interesów jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Za taki cel nie można uznać działalności statutowej polegającej m.in. na zablokowaniu budowy odkrywki kopalni węgla brunatnego, ochrona praw i interesów mieszkańców gminy przypadku realizacji tej inwestycji współpraca z organami rządowymi, samorządowymi i innymi celem wprowadzenia alternatywnych wizji rozwoju. Żaden z celów działalności wskazanych w statucie nie dotyczy podejmowania działalności na rzecz ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym również wniosek Stowarzyszenia [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika jako pozbawiony podstawy prawnej, Sąd w niniejszej sprawie oddalił.