II SA/Go 340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin I. oddala skargę, II. zwraca ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Gminie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2014 roku Wojewoda orzekł o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin uprzednio ustalonego uchwałą Nr IV/14/2003 Rady Gminy z dnia 5 lutego 2003 roku. Zmiana studium miała zostać sporządzona dla obszaru znajdującego się w granicach administracyjnych gminy [...]. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane w następującym stanie sprawy. Gmina posiada aktualnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez Radę Gminy uchwałą nr IV/14/2003 z dnia 5 lutego 2003 roku. W studium tym umieszczono nie w pełni udokumentowane złoża węgla brunatnego – złoże [...] zalegające na czterech polach: pole I – [...], pole II- [...], pole III - [...], pole IV – [...]. Nadto umieszczono w studium złoże kruszywa naturalnego [...] udokumentowane w kategorii C2 i złoże ropy naftowej i gazu w rejonie wsi [...]. W dniu 4 września 2009 roku powołując się na art. 45 ust. 1a oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze ( tj. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1974 ze zm.) Minister Środowiska zawiadomił pisemne o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 1 do kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...] zlokalizowanego w miejscowościach; [...], w gminie [...]: w powiecie [...] oraz w miejscowościach; [...] w gminie [...]: w powiecie [...] zatwierdzonej decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Górniczego z dnia 30 czerwca 1972 roku. W zawiadomieniu tym podano jednocześnie wielkość ustalonych zasobów geologicznych węgla brunatnego według stanu na dzień 31 grudnia 2008 roku. W dniu 14 maja 2010 roku powołując się na art. 45 ust. 1a oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1974 ze zm.) Minister Środowiska zawiadomił pisemne o przyjęciu bez zastrzeżeń dodatku nr 2 do kompleksowej dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...] zlokalizowanego w miejscowościach [...], w gminie [...], powiecie [...], oraz gminie [...], w powiecie [...]. Poinformowano, że kompleksowa dokumentacja złoża węgla brunatnego [...] została zatwierdzona decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 30 czerwca 1972 roku, uzupełniona dodatkiem nr 1 przyjętym bez zastrzeżeń zawiadomieniem Ministra Środowiska z dnia 4 września 2009 roku. W tym samym dniu w oparciu o wyżej wskazane przepisy Minister Środowiska pisemnie zawiadomił o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża węgla brunatnego [...] zlokalizowanego w miejscowościach: [...] w gminie [...], powiecie [...], oraz w gminie [...], w powiecie [...]. W zawiadomieniu tym podano, że złoża węgla brunatnego [...] zostały wydzielone w wyniku podziału złoża [...], którego pozostała cześć została udokumentowana w dodatku nr 2 do dokumentacji geologicznej. W oparciu o uchwałę Rady Gminy nr XX/97/2008 z dnia 11 grudnia 2008 roku przystąpiono do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Prace na nowym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego nie zostały zakończone. W dniu 20 stycznia 2011 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr IV/12/2011 w sprawie uchylenia uchwały nr XX/97/2008 z dnia 11 grudnia 2008 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian ,,Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]". Powyższa uchwała została wydana w związku z wynikami referendum z dnia 8 listopada 2009 roku, w którym lokalna ludność opowiedziała się przeciwko budowie kopalni węgla brunatnego na terenie gminy. W latach 2007 – 2008 Rada Gminy podejmowała uchwały dotyczące zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, których przedmiotem było wyznaczenie terenów elektrowni wiatrowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku Wojewoda zwrócił się do wszystkich wójtów, burmistrzów i prezydentów gmin województwa o udzielenie informacji czy wprowadzono i w jakim zakresie do aktualnie obowiązujących w gminach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obszary udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych dla których przyjęto dokumentację geologiczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego aktu, dalej w skrócie p.g.g.). Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że obowiązek wprowadzenia do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych został nałożony na gminy w/w ustawą. Termin do wywiązania się z nałożonego obowiązku upłynął z dniem 31 grudnia 2013 roku. Wskazano, że zgodnie z przyjętym w ustawie Prawo geologiczne i górnicze rozwiązaniem w przypadku niedopełnienia przez gminę obowiązku wprowadzenia do studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin po upływie 2 letniego terminu na ich wprowadzenie wojewoda wprowadza obszary udokumentowanych złóż kopalin do studium obowiązującym na terenie danej gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy pismem z dnia [...] stycznia 2014 roku poinformował, że Gmina posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 5 lutego 2003 roku w którym umieszczono wskazane na wstępie, nie w pełni udokumentowane złoża węgla brunatnego. Nadto umieszczono w studium złoże kruszywa naturalnego [...] udokumentowane w kategorii C2 oraz złoże ropy naftowej i gazu w rejonie wsi [...]. Zgodnie z zapisem studium złoża węgla nie są przewidziane do eksploatacji zarówno na szczeblu krajowym jak i wojewódzkim. W dniu 11 grudnia 2008 roku uchwała Rady Gminy nr XX/97/2008 rozpoczęto prace nad sporządzeniem zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przygotowany projekt studium przedstawiono do zaopiniowania przewidzianym przepisami podmiotom. W wyniku przeprowadzonej konsultacji w kontekście udokumentowanych złóż kopalin uzyskano wnioski Urzędu Marszałkowskiego Województwa w przedmiocie uzupełnienia udokumentowanych złóż węgla brunatnego [...] poprzez podanie, że są to złoża udokumentowane oraz wyszczególnienie kategorii złóż, uwzględnienie w zapisach studium informacji o istnieniu aktualnej koncesji na wydobycie dla złóż ropy naftowej i gazu ziemnego, dokonanie zapisu dotyczącego udokumentowania złoża [...] kat. C1, podanie złoża kruszywa naturalnego [...] jako nadal figurującego w bilansie zasobów. P S.A. wnioskowało o naniesienie na załączniku graficznym obszarów i terenów górniczych [...] i [...]. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego wnioskował natomiast o sprostowanie informacji dotyczących złóż węgla brunatnego [...] i [...] poprzez podanie, że złoża te są udokumentowane. Prace nad zmianą studium nie są zakończone m.in. z powodu odmowy wprowadzenia poprawek wynikających z powyższych uwag i opinii przez B spółka z o.o. , które sporządziło projekt studium. Wójt związany jest uchwałą Rady Gminy nr IV/2011 z dnia 20 stycznia 2011 roku, uchylającą wcześniejszą uchwałę nr XX/97/2008 z dnia 11 grudnia 2008 roku. Wskazał jednocześnie, że w 2014 roku planuje wprowadzić stosowne zmiany w studium dotyczące udokumentowanych złóż. Będzie to jednak możliwe w przypadku uchwalenia przez Radę Gminy uchwały o ponownym przystąpieniu do zmiany studium. Wskazanym zarządzeniem z dnia [...] lutego 2014 roku Wojewoda orzekł na podstawie art. 208 ust. 2 p.g.g. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. W § 1 zarządzenia stwierdzono, że przystępuje się do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą Rady Gminy nr IV/14/2003 z dnia 5 lutego 2003 roku. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzona będzie dla obszaru znajdującego się w granicach administracyjnych gminy. W myśl § 2 obowiązek zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin wynika z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze. Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania (§ 3). W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że obowiązująca ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 208 wprowadziła obowiązek ujawnienia przez gminy w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszarów złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie w/w ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012 r.), zakreślając jednocześnie termin 2 lat, licząc od dnia wejścia w życie ustawy do wywiązania się z powyższego obowiązku. Po upływie tego terminu udokumentowany obszar kopalin wprowadza do studium wojewoda wydając w tym przedmiocie stosowane zarządzenia zastępcze, które wywołuje takie same skutki prawne jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone przez radę gminy. Ponieważ dwuletni termin do wprowadzenia stosownych zmian upłynął z dniem 1 stycznia 2014 roku, a gmina na terenie której znajdują się udokumentowane złoża kopalin, nie wywiązała się nałożonego obowiązku, Wojewoda był zobowiązany do wydania powyższego zarządzenia zastępczego. W zakreślonym terminie 30 dni od doręczenia niniejszego zarządzenia zastępczego gmina wniosła skargę, wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 208 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze przez jego bezpodstawne zastosowanie i wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy nie istniały do tego podstawa faktyczna i prawna, w szczególności z powodu braku pozostawania gminy w bezczynności w zakresie uchwalenia studium celem wywiązania się z obowiązku płynącego z w/w ustaw, -art. 208 ust. 2 p.g.g w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) poprzez jego niezastosowane i brak wezwania Rady Gminy do wywiązania się w terminie 30 dni z obowiązku nałożonego przez u.g.g., - art. 208 ust. 2 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) poprzez określenie treści zarządzenia zastępczego w sposób zbyt ogólnikowy i niedookreślony, co uniemożliwia ustalenie jego zakresu, zwłaszcza w świetle co najmniej częściowego ujęcia przez gminę w obowiązującym studium udokumentowanych złóż kopalin, w tym złóż węgla brunatnego, - art. 208 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez bezpodstawne wkroczenie w zakres kompetencji jednostki samorządu terytorialnego, - art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.) przez wydanie zarządzenia tymczasowego, które powoduje konieczność pokrycia jego kosztów ze środków własnych gminy. W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 208 ust. 1 i 2 p.g.g podkreślono, że procedura ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogła został zakończona m.in. w następstwie negatywnego uzgodnienia w toku otwartej procedury zmiany studium przez Wojewodę. Postanowienie w tym przedmiocie zostało uchylone przez Ministra Infrastruktury postanowieniem z dnia 15 lipca 2011 roku. Również Zarząd Województwa odmówił uzgodnienia projektu studium wydając w tym przedmiocie postanowienie, które następnie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 roku. W związku z wniesieniem skargi na powyższe postanowienie przez Zarząd Województwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. a następnie skargi kasacyjnej od wyroku tegoż sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa została prawomocnie zakończona z chwilą wydania wyroku przez NSA w dniu 17 kwietnia 2012 roku. Następną przyczyną braku ukończenia procedury związanej z zmianą studium była odmowa przez B sp. z o.o. wprowadzenia poprawek wynikających z uwag i opinii Marszałka Województwa, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego i innych podmiotów. Powyższe pozostawało nadto w ścisłym związku z koniecznością wycofania się przez Radę Gminy z umieszczenia w studium planowanej inwestycji – kopalni odkrywkowej węgla brunatnego, przeciwko której mieszkańcy gminy opowiedzieli się w ważnym i wiążącym referendum przeprowadzonym w dniu 8 listopada 2009 roku, którego wyniki z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 roku o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000r., nr 88, poz. 985 ze zm.) gmina była zobowiązana uwzględnić. Bezpośrednią konsekwencją przeprowadzenia tego referendum w kierunku jego wykonania było podjęcie przez Radę Gminy uchwały z dnia 20 stycznia 2011 roku nr IV/12/2011 w sprawie uchylenia uchwały nr XX/97/2008 z dnia 11 grudnia 2008 roku. W oparciu o pozostałe uchwały Rady Gminy podejmowane w latach 2007-2008 w sprawie przystąpienia do zmiany studium gmina kontynuuje prace związane ze zmianą studium w przedmiocie wprowadzenia między innymi do niego postanowień dotyczących elektrowni wiatrowych. Wskazano również, że sam proces uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest długotrwały. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 208 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 98a ust. 1 u.s.g. podniesiono, że wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewoda nie zachował wymaganego trybu podejmowania takiego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez brak uprzedniego wezwania organu do podjęcia aktu w terminie 30 dni. Jest to nie uprawnienie organu nadzorczego, ale jego obowiązek. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 208 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 107 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze, podobnie jak decyzja administracyjna załatwia sprawę administracyjną. Tym samym zarządzenie zastępcze powinno spełniać przez analogię wymogi nałożone przez kodeks postępowania administracyjnego odnośnie decyzji administracyjnych, również odnośnie jego uzasadnienia. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego wydanego w niniejszej sprawie nie spełnia w żaden sposób przesłanek przewidzianych przez ustawodawcę w art. 107 k.p.a. Nie odniosło się w żaden sposób do okoliczności faktycznych przywołanych choćby przez Wójta Gminy w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 roku. Nadto treść samego zarządzenia zastępczego winna być skonkretyzowana w stopniu, który pozwoli adresatowi zrozumieć powody, dla których zostało wydane i w jakim zakresie organ nadzoru wkracza w kompetencje zastrzeżone do organów gminy. Sposób sformułowania zaskarżonego zarządzenia zastępczego kreuje uzasadnioną obawę po stronie gminy, że Wojewoda w toku procedury powieli proces planowania dla terenów, w których złoża kopalin zostały już ujawnione. Zdaniem skarżącego w zarządzeniu zastępczym Wojewoda winien już podać, które konkretnie udokumentowane złoża węgla brunatnego będą objęte postępowaniem zmierzającym do zmiany studium zapoczątkowanym zaskarżonym zarządzeniem zastępczym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 208 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP skarżący podniósł, że wkraczanie w zakres kompetencji należących do gminy, w tym we władztwo planistyczne powinno zostać potraktowane jako środek ostateczny. Niewywiązanie się przez gminę z obowiązku nałożonego w art. 208 p.g.g. jak wyżej wskazano, było niezawinionym przez nią brakiem możliwości jego spełnienia w terminie dwóch lat od wejścia w życie p.g.g., spowodowane między innymi obowiązkiem przeprowadzania konsultacji o których mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kontekście przedstawionych w uzasadnieniu skargi okoliczności faktycznych związanych z wprowadzeniem zmian w studium i podniesionych zarzutów interwencja organu nadzoru była przedwczesna, nieuzasadniona i stanowiła zachwianie zasady proporcjonalności. Część prac związanych ze zmianą studium zostało wykonane, co znajduje potwierdzenie w dołączonym do skargi projekcie studium otrzymanego przez Wójta w wyniku częściowego wykonania umowy przez biuro projektowe. Wprowadzenie zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez organ nadzoru administracyjnego stanowić będzie pozbawienie gminy jako jednostki samorządu terytorialnego prawa do samodzielnego kształtowania przestrzeni na jej obszarze przy uwzględnieniu uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych oraz kulturowych przez studium, a także planu zagospodarowania miejscowego przy uwzględnieniu woli jej mieszkańców. Wkroczenie prze Wojewodę w ten zakres kompetencji gminy w okolicznościach jakie miały miejsce w niniejszej sprawie stanowi naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP kreującego zasadę ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku wskazania źródeł finansowania ujawnienia w studium złóż kopalin podniesiono, że ustawodawca nakładając na gminę obowiązki wynikający z art. 208 p.g.g. nie określił w żaden sposób źródła dla sfinansowania tego zobowiązania, co wpływa na praktyczną możliwość jego realizacji w terminie zakreślonym w ustawie. Wskazano, że zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami winna otrzymać z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawny, pomimo nałożenia ustawowego obowiązku ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w żaden sposób nie wskazano źródeł sfinansowania tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do pierwszego zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego naruszenia art. 208 ust. 1 i 2 p.g.g. stwierdzono, że nie zasługuje on na uwzględnienie albowiem przytoczone przez skarżącego przykłady utrudnień, niezależnych od gminy, występujących w procedurze sporządzania zmian studium dotyczące braku uzgodnień ze strony Wojewody i Zarządu Województwa, kończą się z jednej strony postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2011 roku, z drugiej strony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 kwietnia 2012 roku. Licząc od tej ostatniej daty na kontynuowanie procedury zmiany studium w celu ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin, biorąc pod uwagę termin końcowy wyznaczony przez ustawodawcę na dzień 31 grudnia 2013 roku, pozostało Gminie jeden rok i 9 miesięcy. Przy znacznym zaawansowaniu prac przy zmianie studium był to okres wystarczający do zakończenia procedury uchwalenia zmian studium. Podkreślono, że z przedłożonego przez Gminę pisma Wojewody z dnia [...] lutego 2011 roku adresowanego do B spółki z o.o. wynika, ze to Gmina z własnej woli odstępuje od umowy w przedmiocie opracowania zmian studium i od tego czasu nie podejmuje żadnych konkretnych działań aby kontynuować te prace np. poprzez podpisanie nowej umowy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2011 roku o negatywnym uzgodnieniu projektu zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie miało nic wspólnego z próbą narzucenia gminie obowiązku wprowadzenia do studium kopalin węgla brunatnego, a jedynie zwrócenie uwagi, że postanowienia studium dotyczące tego terenu mają umożliwiać eksploatację tych złóż oraz wskazania możliwości bezkonfliktowego zlokalizowania elektrowni wiatrowych bez konieczności wejścia w obszar chronionych złóż węgla brunatnego. Wójt gminy miał świadomość konfliktu pomiędzy zamierzeniami dotyczącymi eksploatacji tych złóż a lokalizacją farmy wiatrowej. Na kolizję powyższych zamierzeń inwestycyjnych zwracały mu uwagę również inne podmioty biorące udział w uzgodnieniach. Wskazano, iż wbrew stwierdzeniom strony skarżącej, że ujęcie w studium udokumentowanych złóż kopalin nie stało w sprzeczności z wynikami referendum z dnia 8 listopada 2009 roku, które nie dotyczyło ochrony złóż, a lokalizacji odkrywkowej kopalni węgla brunatnego. Ochrona złóż kopalin nakłada na gminę obowiązek ukształtowania ustaleń studium w sposób umożliwiający ich eksploatację co szczególnie ma znaczenie przy złożach eksploatowanych metodą odkrywkową. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 208 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 98a ust. 1 u.s.g. a dotyczącego uchybienia obowiązkowi wezwania gminy do podjęcia stosownej uchwały przed wydaniem zarządzenia zastępczego organ stwierdził, że nie jest on zasadny. Obowiązek ten istnieje w przypadku konieczności wydania zarządzenia zastępczego w sprawach personalnych tj. dotyczących wygaśnięcia mandatu, radnego, obsadzenie mandatu, odwołania ze stanowiska i rozwiązania umowy o pracę. Taki obowiązek nie istnieje w przypadku wydawania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 208 ust. 2 p.g.g., z uwagi na charakter procedury podejmowania takich aktów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wymaga minimum jednego roku zarówno w stosunku do studium jak i planu. Zastosowanie w takiej sytuacji instytucji wezwania do wydania określonego aktu w terminie 30 dni o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.s.g. nie miałoby racjonalnego uzasadnienia w przypadku zarządzenia zastępczego, które dopiero uruchamia proces sporządzania zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 208 ust. 2 p.g.g w zw. z art. 107 k.p.a., a dotyczącego określenia treści zarządzenia zastępczego w sposób zbyt ogólny i niekonkretny organ podniósł, że przepisy p.g.g. nie zawierają odesłania do stosowania w zakresie zarządzeń zastępczych przepisów k.p.a. Odsyłają jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono, że również judykaturze wyraźnie odrzuca się możliwość stosowania przepisów k.p.a. do zarządzenia zastępczego, powołując się na wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 roku w sprawie sygn. akt II OSK 2055/10 (publ. LEX nr 786782). Organ nie podzielił również rozważań skarżącego dotyczących zarzutu naruszenia art. 208 ust.2 p.g.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wynik referendum, w którym lokalna społeczność opowiedziała się przeciwko budowie kopalni węgla brunatnego nie koliduje z obowiązkiem ujęcia w studium udokumentowanych złóż kopalin. Organ nie zgodził się z konkluzją, że interwencja organu nadzoru była przedwczesna i nieuzasadniona. Z pism załączonych do złożonej skargi wbrew twierdzeniom Gminy wynika brak podstaw do postawienia tezy, że w większości projekt studium został już wykonany, w tym zostały naniesione złoża udokumentowanych złóż kopalin. Zapisy art. 208 ust. 2 p.g.g. nie dają Wojewodzie żadnego pola manewru, gdyż są sformułowane w sposób kategoryczny i nakazują wprowadzenie udokumentowanych złóż kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, gdy uprawnione organy gminy nie wywiązały się z tego obowiązku w zakreślonym terminie. Odnośnie zarzutu, że Wojewoda nie wskazał w wydanym zarządzeniu zastępczym, jakie złoża kopalin postanowił objąć trybem przewidzianym w p.g.g. podniesiono, iż kwestia ta została jednoznacznie przesądzona w art. 208 ust. 2 p.g.g. W toku przeprowadzanych prac nad zmianą studium nastąpi weryfikacja wszystkich złóż kopalin, w tym również uwzględnionych w obowiązującym studium z 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej w skrócie p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.). W myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Powołana ustawa nie wprowadza innych kryteriów kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów kontroli poza kryterium zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Przepis art. 148 p.p.s.a. nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodny z prawem, jeżeli został wydany przez organ niewłaściwy, brak jest podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu lub naruszono procedurę podjęcia aktu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy zasadności wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie przystąpienia do zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin, które to zarządzenie zostało wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 p.g.g. Dokonując oceny skargi na samym wstępie należy wspomnieć o istocie uchwały w przedmiocie przystąpienia do opracowania (lub zmiany) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wydawanej w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.). Uwagi te odnoszą się również do istoty zarządzenia zastępczego wydawanego przez uprawnionego wojewodę w oparciu o art. 208 ust. 2 p.g.g., które posiada taki sam charakter prawny. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej ,,studium"), które to studium zgodnie z ust. 3 tegoż artykułu sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Podstawowa rola uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium polega na stworzeniu obowiązku do organy wykonawczego do podjęcia działań prowadzących do sporządzenia projektu studium i przedstawienie go radzie gminy do uchwalenia. Uchwała ta stanowi podstawę prawną do podejmowania przewidzianych ustawą poszczególnych czynności proceduralnych mających na celu uchwalenie studium. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia ma jedynie charakter intencyjny, wyrażający w sposób procesowo uregulowany stanowczy zamiar gminy przystąpienia do opracowania studium, wszczynający w tym zakresie stosowne postępowanie. Podejmując powyższą uchwałę rada gminy nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w obszarze nią objętej. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty studium a następnie planem zagospodarowania przestrzennego. Te same uwagi należy odnieść do wydanego zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Powyższe zarządzenie zostało bowiem wydane w oparciu o art. 208 ust. 2 p.g.g., zgodnie z którym po upływie terminu określonego w ust. 1 wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tym zakresie zarządzenie zastępcze. Zarządzenie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, podobnie jak uchwała wydawana w oparciu o art. 9 u.p.z.p. przez radę gminy, jest aktem z zakresu prawa administracyjnego o charakterze intencyjnym, wyrażającym w sposób procesowo uregulowany stanowisko organu nadzorczego, jakim w niniejszej sprawie jest Wojewoda, w przedmiocie przystąpienia do wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanych obszarów kopalin, wobec zaniechania powyższego przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 208 ust. 1 p.g.g. obszar złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed wejściem w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym miejscu należy zaznaczyć, że nowe prawo geologiczne i górnicze weszło w życie z dniem 1 stycznia 2012 roku, czyli termin 2 lat do wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin upłynął z końcem 2013 roku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że na terenie gminy istnieją udokumentowane zgodnie z tym przepisem złoża odkrywkowe węgla brunatnego udokumentowane dokumentacją geologiczną przyjęta bez zastrzeżeń przez właściwy organ administracji geologicznej. Wynika to nie tylko z zgodnych oświadczeń strony skarżącej i organu zawartych w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, ale także z zawiadomień wydanych w tym przedmiocie przez Ministra Środowiska z dnia 4 września 2009 roku i 14 maja 2010 roku. Bezspornym jest również, że nie wszystkie pola na których występują te złoża, są uwidocznione w obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalonego przez Radę Gminy uchwała z dnia 11 grudnia 2003 roku. Sama strona skarżąca potwierdza to w złożonej skardze twierdząc, że w tym studium są umiejscowione tylko cztery nie w pełni udokumentowane złoża kopalin węgla brunatnego. Porównując w tym zakresie studium z treścią powyższych zawiadomień należy stwierdzić, że twierdzenia strony skarżącej jak i organu w tym zakresie odpowiadają stanowi rzeczywistemu. Tym samym na podstawie art. 208 ust. 1 w/w ustawy Rada Gminy winna w terminie 2 lat licząc od dnia 1 stycznia 2012 roku tj. dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze wprowadzić stosowne zmiany do studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez ujawnienie w nim wszystkich obszarów udowodnionych złóż odkrywkowego węgla brunatnego czyli do dnia 31 grudnia 2014 roku. Skutki nie wywiązania się z powyższego obowiązku w zakreślonym terminie zostały określone w art. 208 ust. 2 p.g.g. Sformułowanie powyższego przepisu wskazuje, że podjęcie powyższych kroków zmierzających do wprowadzenia zmian do studium nie pozostawiono do uznania wojewodzie. Wręcz przeciwnie, nakłada na wojewodę obowiązek ustalenia czy takie zmiany zostały wprowadzone, czy udokumentowane źródła złóż kopalin (w niniejszej sprawie odkrywkowe pokłady węgla brunatnego), a dokładnie ich obszar został wprowadzony do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W przypadku braku wywiązania się z tego obowiązku przez organy gminy wojewoda winien w tym zakresie wydać zarządzenie zastępcze. We wspomnianym przepisie ustawodawca stwierdził, że po upływie terminu określonego w ust. 1, tj. po upływie 2 lat po wejściu w życie ustawy wojewoda wprowadza udokumentowane obszary kopalin do studium i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Powyższe rozwiązanie ogranicza w sposób istotny prawo władztwa planistycznego gminy na terenie przynależnym administracyjnie do danej gminy. Ograniczenie to jednak związane jest z zapewnieniem możliwości racjonalnego gospodarowania udokumentowanymi zasobami naturalnymi oraz ma zapewnić kompleksowe wykorzystanie tego złoża. Występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze. Przeznaczenie będzie zależało zarówno od rodzaju kopalin jak również od sposobu ich wydobycia. W przypadku złóż węgla brunatnego należy powyższe uwzględnić. Zasada racjonalnego gospodarowania i zasobami złożami oraz kompleksowego wykorzystania kopalin w sposób oczywisty wprowadza w tym zakresie ograniczenie władztwa planistycznego gminy na jej terenie. Wobec powyższego przepisy ograniczające powyższe uprawnienie, kompetencje gminy winny być interpretowane w sposób ścisły, nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca, dotyczy do zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury, zasad jakimi winien kierować się organ któremu przyznano uprawnienia ograniczające w konkretnej sytuacji uprawnienie gminy w niniejszej sprawie uprawnienie w właściwie obowiązek wojewody w zakresie wprowadzenia zmian do studium odnośnie wprowadzenia obszarów ujawniony złóż kopalin. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2007 roku, sygn. akt K/54/05 (opubl. OTK-A z 2007 r. nr 3, poz. 25), zawierającego rozważania dotyczące zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w myśl których jednostki samorządu terytorialnego realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców, ingerencja organów władzy wykonawczej w realizacji tych zadań jest dopuszczalna tylko w sytuacjach wyraźnie przewidzianych w ustawie czyli dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawie, wymaga poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowej. Możliwość wydania przez uprawnionego wojewodę zarządzenia zastępczego w przedmiocie naniesienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie naniesienia obszarów udokumentowanych złóż kopalin została w sposób jednoznaczny przewidziana w art. 208 ust. 2 p.g.g. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę w trakcie wydawania zaskarżonego zarządzenia zastępczego art. 208 p.g.g. w związku z art. 98a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 208 ust. 5 p.g.g. do sytuacji przewidzianych w art. 208 tj. między innymi wydania zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio u.s.g. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca nakazuje stosować przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie bezpośrednio, a jedynie odpowiednio. Stosując odpowiednio przepisy ustawy o samorządzie gminnym do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę, o którym mowa w art. 208 p.g.g., należy mieć na uwadze odrębność uregulowań zawartych w tej ustawie, charakter regulowanej materii, cel przyjętych w ustawie rozwiązań. Ponieważ art. 208 p.g.g. dotyczy wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy udokumentowanych złóż kopalin, należy również mieć na uwadze regulacje zawarte w u.p.z.p. dotyczące procedury uchwalania studium i wprowadzania w nim zmian. W takim ujęciu niektóre przepisy ustawy o samorządzie gminnym będą miały zastosowanie wprost, tzn. bez żadnych zmian, inne będą miały zastosowanie ,,odpowiednio", tzn. z pewnymi zmianami dostosowanymi do celu i charakteru postępowania, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zgodnie z art. 98 a ust. 1 u.s.g. w przypadku wydawania zarządzenia zastępczego wojewoda wzywa organ gminy w przypadku pozostawania w bezczynności do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dnia, więc wskazuje na formalny wymóg przed wydaniem zarządzenia zastępczego wezwania organu do zaprzestania bezczynności poprzez wydanie w określonym terminie aktu. Dopiero z upływem tego terminu na organ nadzoru w tym przypadku wojewodę przechodzi uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia za organ gminy. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepis art. 208 ust. 2 p.g.g. stanowi, iż po upływie terminu określonego w art. 208 § 1 ustawy wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że z upływem terminu 2 letniego na wojewodę przechodzi obowiązek o którym mowa w art. 208 ust. 1. Tym samym nie jest wymagane wezwanie organu gminy do wydania w terminie 30 dni (lub innym terminie określonym przez wojewodę) danego aktu tj. wprowadzenia do studium udokumentowanych złóż kopalin, o którym mowa w art. 98 a u.s.g. Wojewoda jest zobowiązany do sprawdzenia czy zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające przystąpienie przez niego do zmiany studium zagospodarowania gminy tj. czy gmina wprowadziła do studium udokumentowane złoża kopalin, co jak wynika z akt sprawy, obowiązek ten nie został przez nią w ustawowym terminie zrealizowany. Wojewoda jest jedynie zobowiązany do ustalenia czy gmina wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią przez ustawodawcę o którym mowa w art. 208 ust. 1. Za przyjęciem takiej wykładni spornych przepisów przemawia nie tylko powyższa wykładnia językowa, ale także celowościowa i funkcjonalna. Gdyby wolą ustawodawcy było nałożenie na Wojewodę obowiązku uprzedniego wezwania gminy do wydania aktu w terminie 30 dni, wyraźnie by to wyartykułował nakazując w tym zakresie bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Nadto należy podnieść, że termin 30 dni o którym mowa w art. 98a u.s.g., nie jest terminem mającym spełnić określoną rolę w niniejszej sprawie. Jest to termin zbyt krótki, aby gmina wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią ustawą p.g.g. z uwagi na zakres czynności, jakie należy wykonać przy zmianie studium w tym uzgodnień. Co innego w sprawach personalnych, o których mowa w art. 98a u.s.g., który to termin pozwala upoważnionemu organowi gminy wydać stosowny akt prawny. Nadto należy wskazać, że przepisy u.s.g. w sprawach określonych w art. 98a ust. 1 nie zakreślają właściwym organom gminy do wydania do podjęcia uchwały, odwołania ze stanowiska lub rozwiązania umowy o pracę. Podobnie takiego terminy nie zakreślają organom gminy przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112), czy też ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Dopiero po stwierdzeniu przez wojewodę nie wywiązania się przez organ gminy z obowiązku wydania określonego aktu w wezwaniu skierowanym do organu wzywa do podjęcia odpowiedniego aktu zakreślając termin 30 dni. W sprawie stanowiącej przedmiot sporu ustawodawca w art. 208 p.g.g. taki termin gminie zakreślił w sposób jednoznaczny. Tym samym po stwierdzeniu przez wojewodę nie wywiązania się przez gminę z obowiązku naniesienia w studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin wzywanie gminy do wydania określonego aktu w terminie 30 dni jest zbędne i nie znajduje oparcia w brzemieniu w/w przepisu. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty zgłoszone w skardze. Sąd nie podziela w szczególności zarzutu skarżącego co do rozważań dotyczących braku po stronie Gminy zawinienia w braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 208 § 2 p.g.g. W treści tego przepisu nie wynikają inne przesłanki od spełnienia których obok upływu wskazanego dwuletniego terminu było uzależnione przejście obowiązku wprowadzenia stosownych zmian do studium uwarunkowań i kierunków rozwoju z gminy w przedmiocie naniesienia udokumentowanych złóż kopalin z gminy na wojewodę. Wspomniany przepis nie zawiera zwrotów, które nakazywałby ustalanie kwestii zawinienia, przyczynienia się do nie wywiązania się z tego obowiązku przez inne podmioty lub z innych niezależnych od gminy okoliczności. Z treści tego przepisu nie wynika, aby wojewoda mógł podejmować w tym przedmiocie, tj. przystąpienia do zmiany studium czynności w ramach uznania administracyjnego. Nie można stawiać zarzutu, że organy biorące udział w procedurze planistycznej realizują swoje uprawnienia poprzez wnoszenie zastrzeżeń, odwoływanie się od wydawanych rozstrzygnięć. Tak jak to podniósł organ w odpowiedzi na skargę, procedury związanie z rozstrzyganiem braku uzgodnień zmiany studium ze strony Wojewody zostały zakończone postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia 11 lipca 2011 roku, a ze strony Zarządu Województwa orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w dniu 17 kwietnia 2012 roku. Gminie pozostał więc 1 rok i 8 miesięcy do kontynuowania prac związanych ze zmianą studium w zakresie naniesienia udokumentowanych złóż kopalin. Nadto terminy rozstrzygnięcia środków odwoławczych składanych przez Wojewodę i Zarząd Województwa nie stanowiły wyłącznej przyczyny nie wywiązania się przez gminę z nałożonego obowiązku. Gmina przystępując między innymi do zmian w studium w zakresie narzuconym przez ustawę Prawo geologiczne i górnicze, połączyła te prace z zamiarem wprowadzenia innych zmian związanych co prawda z obszarem, na których występują udokumentowane kopaliny, ale nie będące nierozerwalnie związane z wywiązaniem się z tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności kwestii związanych z wprowadzenia do studium ustaleń związanych z budową na tym terenie farm wiatrowych. Może znajdowało to uzasadnienie ekonomiczne, ale gmina winna uwzględnić przede wszystkim wywiązanie się z obowiązku nałożonego w art. 208 p.g.g. w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ustalając powyższy termin miał na uwadze nie tylko uporządkowanie w tym zakresie studium, ale także i przede wszystkim znaczenie udokumentowanych kopalin oraz zasadę związaną z racjonalnym ich wykorzystaniem i znaczenia, jakie w tym zakresie mają postanowienia studium nie tylko dla Państwa z uwagi na ich strategiczne znaczenie, ale także dla lokalnej społeczności. To gmina była gospodarzem postępowania związanego ze zmianą studium. To ona winna tak je przeprowadzić, aby zmieścić się w terminie zakreślonym w art. 208 ustawy. Nie był to termin niemożliwy do zachowania jak podnosi skarżący. Nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi podnoszony zarzut, że w obowiązującym studium uwzględniono już niektóre nie w pełni udokumentowane złoża kopalin węgla brunatnego. Tak sformułowany zarzut stanowi wręcz potwierdzenie niewywiązania się przez gminę z obowiązku nałożonego w art. 208 ust. 1 p.g.g. W skardze wspomina się o naniesieniu w dotychczas w obowiązującym studium czterech pól złoża węgla brunatnego występujących w ramach złoża [...]. Natomiast z zawiadomień Ministra Infrastruktury z dnia 4 września 2009 roku i 14 maja 2010 roku wynika, że ze złoża [...] zostało wydzielone złoże [...] i w ramach tych złóż występuje udokumentowanych znacznie większa liczba pól złóż węgla brunatnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego kosztów związanych ze sporządzeniem studium, kwestia ta została jednoznacznie rozstrzygnięta przez ustawodawcę w art. 208 ust. 3 p.g.g. Koszty te ponosi gmina w całości, której obszaru dotyczy zarządzenie zastępcze. Należy zaważyć, że również zgodnie z art. 13 u.p.z.p. koszty związane z uchwaleniem studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planu ponosi gmina. Nie można zgodzić się również z zarzutem sformułowanym w oparciu o art. 107 k.p.a. Z treści zarządzenia zastępczego jednoznacznie wynika w jakim zakresie będą prowadzone dalsze czynności, prace związane ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. w zakresie wprowadzenia udokumentowanych złóż kopalin. Jest to jak wspomniano na wstępie rozważań prawnych niniejszego uzasadnienia, akt o charakterze intencyjnym, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia prac nad zmianą studium i w toku dalszych czynności w ramach tego postępowania będą czynione dalsze ustalenia, w tym czy niektóre z pól udokumentowanych złóż kopalin nie są już ujawnione i w tym zakresie zbędne będzie dokonywanie zmian studium w drodze zarządzenia zastępczego wydanego przez wojewodę. Zarówno przepisy p.g.g. jak i żaden przepisy u.s.g., a w szczególności dotyczące wydawania zarządzenia zastępczego przez wojewodę (art. 98a ust. 2) nie obligują wojewody do sporządzenia zarządzenia zastępczego i jego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ze względu na charakter wydanego w niniejszej sprawie zarządzenia zastępczego, jak również jedną z zasad, mającej charakter uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, zasadnym jest zawrzeć w zarządzeniu zastępczym zawrzeć elementy, które umożliwiają dokonanie kontroli jego legalności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewoda w zarządzeniu zastępczym, jego uzasadnieniu wykazał w sposób zwięzły wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności wykazania, że nie ujawniono w obowiązującym studium obszarów udokumentowanych złóż kopalin węgla brunatnego oraz, że upłynął zakreślony przez ustawodawcę gminom termin. Również samo rozstrzygnięcie nie nasuwa wątpliwości w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie przez Wojewodę odnośnie zmiany studium zarówno odnośnie zasięgu terytorialnego (teren administracyjny przynależny gminie) jak i przedmiotu (ujawnienie udokumentowanych złóż kopalin o których mowa w art. 208 ust. 1 p.g.g.), przy uwzględnieniu istoty uchwał, a w niniejszej sprawie zarządzenia zastępczego dotyczących rozpoczęcia procedury opracowywania lub zmiany studium. Wydanie przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie stanowi naruszenia konstytucyjnych uprawnień gminy, albowiem organ nadzoru działał w niniejszej sprawie na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej i jest następstwem niewywiązania się przez gminę z jej obowiązków nałożonych na nią przez ustawodawcę w art. 208 ust. 1 p.g.g. Nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej sprawie kwestie związane z możliwością zagospodarowania przestrzennego gminy, w szczególności obszarów na których występują udokumentowane złóż kopalin, jakie kierunki w tym zakresie mogą być wyznaczone w studium, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze jak wskazano, jedynie rozpoczyna procedurę zmian studium. Nie zawiera merytorycznych rozstrzygnięć w tym zakresie. Należy również stwierdzić, iż bezzasadny jest zarzut podnoszony w skardze, a dotyczący wyników referendum. Po pierwsze, referendum dotyczyło innej kwestii – budowy kopalni węgla brunatnego, po drugie natomiast, z art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706) wynika, iż mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiadać się w tej formie tylko w sprawach, które zostały pozostawione do rozstrzygnięcia organom tej jednostki. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona, w oparciu o art. 151 p.ps.a. podlega oddaleniu. Z uwagi na nieuwzględnienie skargi brak jest podstaw prawnych do zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 200 p.p.s.a.).