II SA/Go 343/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (w skrócie: "WLW") umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania J.P. (skarżącego) od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii (w skrócie: "PLW") z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. z powołaniem się m.in. na art. 3 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482 ze zm.), art. 44 ust. 1 pkt 12b ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm. - dalej powoływanej jako "u.o.z.z.") oraz na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20167 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.") PLW objął nadzorem urzędowym gospodarstwo rolne skarżącego w związku z jego położeniem blisko strefy zagrożonej wysoce zjadliwą grypą ptaków w powiecie. W decyzji tej organ nakazał skarżącemu: 1. Prowadzenie i aktualizowanie spisu wszystkich kategorii drobiu znajdującego się w gospodarstwie, z wyszczególnieniem dla każdej kategorii liczby drobiu padłego, wykazującego objawy kliniczne, niewykazującego objawów choroby, w tym także drobiu padłego. 2. Odosobnienie drobiu znajdującego się w gospodarstwie w poszczególnych kurnikach lub w innych obiektach, utrzymywanie go pod zamknięciem oraz karmienie i pojenie wyłącznie w zamkniętych pomieszczeniach, 3. Rozłożenie mat dezynfekcyjnych nasączonych środkami biobójczymi 4. Gromadzenie zwłok padłych zwierząt w odrębnym pomieszczeniu lub zamykanym szczelnie kontenerze. Nadto organ zakazał: 1. Wydawania świadectw zdrowia dla zwierząt z tego gospodarstwa bez zgody PLW. 2. Przemieszczania drobiu do i z gospodarstwa, wywozu paszy, ściółki, oraz wszelkich rzeczy mających kontakt z chorymi ptakami bez zgody PLW. 3. Usuwania nawozu z kurników. 4. Wywożenia zwłok drobiu, jaj i mięsa drobiowego z gospodarstwa bez zgody PLW. Jednocześnie na podstawie art. 44 ust 2 u.o.z.z. nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ten sam organ, decyzją z [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z [...] grudnia 2016 r. Stwierdził bowiem, że rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2016r. było bezprzedmiotowe, ponieważ rozporządzeniem Wojewody z [...] grudnia 2016 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie określenia obszaru zapowietrzonego i zagrożonego wystąpieniem grypy ptaków (AI), sposobu oznakowania tego obszaru oraz zakazów i nakazów obowiązujących na tym obszarze (Dz. Urz. Woj., poz. 2461 i poz. 2520) [...], czyli miejscowość w której znajdowało się gospodarstwo rolne skarżącego włączono do obszaru zagrożonego wystąpieniem choroby. Pismem z [...] grudnia skarżący wniósł odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2016 r. Zarzucił w nim bezprawne rozszerzanie przez PLW obszaru zagrożonego chorobą wyznaczonego przez Wojewodę w rozporządzeniu z 3 grudnia 2016 r. WLW wymienioną na wstępie decyzją z [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdził bowiem, że wobec wygaśnięcia decyzji zaskarżonej odwołaniem postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Uznał, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2016 r. weszła do obrotu prawnego i to pomimo, iż skarżący jej fizycznie nie odebrał. Organ przyjął że doszło do doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. z dniem 30 grudnia 2016 r. a wobec niezaskarżenia decyzji stała się ona ostateczna 13 stycznia 2017 r. Wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2016 r. spowodowało, że odpadł przedmiot postępowania odwoławczego, czym ostatecznie uzasadniono umorzenie postępowania odwoławczego. Pismem z [...] marca 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję WLW. Zarzucił w niej bezprawność postępowania PLW, polegającą na wydaniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. z odwołaniem się do przesłanki pozaprawnej jaką jest położenie gospodarstwa w pobliżu strefy zagrożonej wystąpieniem choroby. Stwierdził, że jego gospodarstwo znajdowało się dalej niż 10 km od ogniska grypy ptaków w miejscowości [...]. Podniósł również, że bezzasadnie powołano się w zaskarżonej decyzji na decyzję PLW z [...] grudnia 2016 r. Oświadczył, że decyzja ta nie była mu znana i nie miała wpływu na decyzję z [...] grudnia 2016 r. Zarzucił również nieodniesienie się do argumentów które podniósł w odwołaniu od tej decyzji. W piśmie z [...] kwietnia 2017r. zawierającym odpowiedź na skargę WLW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała odpowiedź na pytanie czy wygaśnięcie decyzji PLW z [...] grudnia 2016 r. stwierdzone decyzją tego samego organu z [...] grudnia 2016 r. powodowało bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego prowadzonego przez WLW stanowiąc tym samym przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W pierwszej kolejności należało jednak wyjaśnić czy wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja z [...] grudnia 2016 r. w ogóle weszła do obrotu prawnego. Jest to istotne szczególnie dlatego, że skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, iż decyzja ta nie była mu znana i "nie miała wpływu" na decyzję z [...] grudnia 2016 r. od której wywiódł odwołanie. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja PLW z [...] grudnia 2016 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2016 r. weszła do obrotu prawnego i - wobec jej niezaskarżenia przez skarżącego - stała się prawomocna i ostateczna. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja ta została wysłana na prawidłowy adres skarżącego. Zapisy poczynione na przesyłce przez pracowników operatora pocztowego wskazują, że wobec nieobecności skarżącego w domu, przesyłkę tę, w dniu 16 grudnia 2016 r., umieszczono w placówce pocztowej i po dwukrotnym awizo zwrócono nadawcy (2 stycznia 2017 r.). Pomimo tego, iż skarżący nie otrzymał fizycznie decyzji, musiała ona jednak zostać uznana za doręczoną z upływem czternastu dni od pierwszego zawiadomienia o jej umieszczenia w placówce pocztowej operatora publicznego. Zgodnie bowiem z art. 44 § 1 i 2 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pisma w miejscu zamieszkania, pismo umieszcza się na 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego a zawiadomienie o tym fakcie umieszcza się w skrzynce pocztowej. Upływ czternastodniowego terminu, przy zachowaniu wymogu dwukrotnego awizowania przesyłki, skutkuje - zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. - uznanie pisma za doręczone z upływem tego terminu. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należało przyjąć prawną fikcję, że decyzja z [...] grudnia 2016 r. stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z [...] grudnia 2017 r. została doręczona skarżącemu dnia 30 grudnia 2016 r. Od dnia następnego zaczął biec czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, który upłynął z dniem 13 stycznia 2017 r. Ponieważ od decyzji z [...] grudnia 2016 r. nie wniesiono odwołania, stała się ona ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd, dokonując kontroli postępowania organów administracji w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie znalazł również podstaw do kwestionowania prawidłowości decyzji z [...] grudnia 2016 r. Tę ocenę poprzedzić jednak należy rozważeniem charakteru poszczególnych aktów wydawanych na podstawie art. 44 i 46 u.o.z.z. Decyzja PLW z [...] grudnia 2016 r. nakładała na skarżącego określone obowiązki w związku z zagrożeniem wysoce zjadliwą grypą ptaków. Decyzję wydano na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 12b u.o.z.z. Przepis ten przewiduje kompetencję dla powiatowego lekarza weterynarii do nałożenia określonych nakazów i ograniczeń w celu zwalczania chorób zakaźnych. Jest to akt indywidualny, inny od rozporządzeń wydawanych przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 45 ust. 1 u.o.z.z.) czy wojewodę (art. 46 ust. 3 u.o.z.z.) mających charakter aktów prawa miejscowego. Decyzja ta jest prawnym instrumentem umożlwiającym pilne reagowanie przez organy Inspekcji Weterynaryjnej w przypadku ujawnienia choroby podlegającej obowiązkowi leczenia. Z art. 44 ust. 1 u.o.z.z. nie wynika jednocześnie, by przesłanką pozytywną aktu wydawanego na podstawie tego przepisu było - jak twierdzi skarżący - położenie miejsca hodowli zwierząt w obszarze zapowietrzonym czy też obszarze zagrożonym występowaniem choroby. Ten bowiem jest określany w rozporządzeniu wydawanym przez powiatowego lekarza weterynarii (art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.z.) lub wojewodę (art. 46 ust. 3 pkt 1 u.o.z.z.). Tym niemniej - jak trafnie przyjął PLW - wydanie przez Wojewodę rozporządzenia na podstawie art. 46 ust. 3 u.o.z.z. na mocy którego [...], czyli miejscowość, w której skarżący prowadził gospodarstwo rolne, objęto obszarem zagrożonym występowaniem grypy ptaków, powodowało, że decyzja z [...] grudnia 2016 r. stała się bezprzedmiotowa. Obowiązki i ograniczenia związane z wystąpieniem przypadków grypy ptaków (AI) wynikały bowiem z rozporządzenia i de facto powielająca je decyzja z [...] grudnia 2016 r. straciła rację bytu w obrocie prawnym. Należy również stwierdzić, iż organ wydając decyzję z [...] grudnia 2016 r. prawidłowo uznał, że [...] znajdują w obszarze zagrożonym występowaniem grypy ptaków. Wynikało to z treści § 1 pkt 4 rozporządzenia Wojewody z [...] grudnia 2016 r. w brzmieniu nadanym temu przepisowi rozporządzeniem z 13 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany rozporządzenia z 3 grudnia 2016 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. z 13 grudnia 2016 r. poz. 2626). Przyjąć zatem należy, iż pomimo wcześniejszych zmian rozporządzenia z 3 grudnia 2016 r. na dzień [...] grudnia 2016r. [...] istotnie znajdowały się w obszarze zagrożonym wystąpieniem grypy ptaków (AI). Spełniona tym samym została pierwsza przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. czyli bezprzedmiotowość decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. brak było wskazania na drugą z przesłanek wygaśnięcia decyzji wynikającą z ww. przepisu, tzn. istnienie przepisu prawa nakazującego stwierdzenie wygaśnięcia lub wskazania na interes społeczny lub interes strony, lecz przyjąć należy, że stwierdzenie wygaśnięcia tego aktu leżało w sposób oczywisty w interesie skarżącego. Sąd wyjaśnia również, iż powyższej oceny nie mogły uchylać późniejsze rozporządzenia Wojewody dotyczące ustanowienia obszarów: zapowietrzonych i zagrożonych występowaniem grypy ptaków, ponieważ wiążący dla oceny zgodności z prawem decyzji z [...] grudnia 2016 r. był stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania tego aktu (zasada "tempus regit actum"). Sąd uznał zatem za prawidłową i uzasadnioną konkluzję organu odwoławczego, iż prawnym skutkiem decyzji z [...] grudnia 2016 r. było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PLW z [...] grudnia 2016 r. W konsekwencji, za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko organu, iż postępowanie wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji PLW z [...] grudnia 2016 r. podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten umożliwia zakończenie postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu, lecz nie określa przyczyn umorzenia, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. elektr. LEX 2016 r. uwagi do art. 138, oraz np. wyr. WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r. III SA/Wa 3901/14 LEX 1957838). Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., może mieć zatem miejsce wyłącznie wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Jak prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, wygaśnięcie decyzji PLW z [...] grudnia 2016 r. spowodowało, że decyzja ta nie funkcjonowała już w obrocie prawnym i w dacie wydawania decyzji przez WLW nie kształtowała już ani praw ani obowiązków strony. Tym samym odpadł przedmiot postępowania odwoławczego, co było jednoznaczne z wystąpieniem przesłanki umorzenia postępowania wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a. Nadto, należy zwrócić uwagę, że nawet konkluzja, iż decyzja pierwotna, co do której rozstrzygnięto o stwierdzeniu jej wygaśnięcia, była dotknięta wadą nie dawałaby organowi odwoławczemu podstaw do jej uchylenia w administracyjnym toku instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 bądź art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne byłoby uchylenie decyzji już wygasłej czyli niefunkcjonującej w obrocie prawnym. W tego rodzaju sytuacji możliwe byłoby jedynie zadeklarowanie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, lecz katalog orzeczeń organu odwoławczego zawarty w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. nie zawierał kompetencji do wydania takiego orzeczenia. Stwierdzenie przez organ odwoławczy przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego, powodowało, że nie zachodziła potrzeba odniesienia się do zarzutów odwołania, ponieważ organ odwoławczy nie oceniał merytorycznie zaskarżonego doń rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.