II SA/Go 345/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] stanowiących własność M.G., wstrzymał roboty na wyżej wymienionej budowie do czasu wydania odpowiednich decyzji oraz zobowiązał inwestora do: a) usunięcia nieprawidłowości formalnych dotyczących treści tablicy informacyjnej budowy, która nie odpowiada przepisom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 108, poz. 953). b) przedłożenia wyjaśnień projektanta oraz kierownika budowy dotyczących wytyczenia obiektu na gruncie i ustalenia odległości od granicy z działką nr [...] oraz budowy tarasu ziemnego ze schodami i cokołem przy granicy z działka nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe obowiązki należy wykonać i złożyć w Inspektoracie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli działki nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W trakcie kontroli strony przedstawiły rozbieżne stanowiska co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz zachowania odległości przyjętych w projekcie, a także prowadzenia robót przylegających do spornej granicy, między innymi tarasu ziemnego z cokołem z kamienia i schodami. W kilka dni po kontroli inwestor zgłosił organowi, że sporna granica została odtworzona przez geodetę przy udziale stron, a jej przebieg jest inny niż przedstawiono w dniu kontroli. Jednocześnie oświadczył, że wiosną złoży pisemne wyjaśnienia odnośnie rozwiązań i koncepcji wykonywania robót, czego nie wykonał. Nie przedstawiono także wyjaśnień dotyczących sieci kanalizacji deszczowej, studzienki i dodatkowego wpustu ulicznego, który miał być wykonany do końca pierwszego kwartału 2004 r. Reasumując organ stwierdził, że opracowany i zatwierdzony projekt budowlany posiada formę uproszczoną co do zagospodarowania terenu, a więc nie określa szczegółów budowy tarasu ziemnego, ani odprowadzenia wód opadowych - zachodzi zatem konieczność uzyskania niezbędnych wyjaśnień od uczestników procesu inwestycyjnego Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.G.. reprezentowany przez pełnomocnika S.D., żądając: wstrzymania jego wykonania na podstawie art. 143 Kpc w zw. z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, stwierdzenia jego nieważności oraz całego postępowania w tej sprawie, a także wszystkich czynności dokonanych przez organy po dniu [...] listopada 2003 r. Ponadto strona składająca zażalenie domagała się uznania prawa do roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu przed sądem powszechnym, na podstawie art. 160 Kpa w związku ze stwierdzeniem nieważności ww. postanowienia i postępowania oraz zawiadomienia prokuratora o zaistnieniu podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 235 KK i 272 KK. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...], działając w trybie odwoławczym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia na wstępie organ ustalił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, bowiem zgodnie dyspozycją zawartą w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Powiatów}' Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2004 r. wydał, na podstawie art. 51 ust. l decyzję nr [...]. Ze względu na niejednoznaczność ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy w dniu [...] sierpnia 2004 r. dokonał oględzin przedmiotowego obiektu w celu ustalenia stanu faktycznego. W ocenie organu drugiej instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wymagań przepisów ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza art. 50 ust. 2, co spowodowało konieczność jego uchylenia. Przede wszystkim organ zwrócił uwagę na fakt, że wydając zaskarżone postanowienie organ pierwszej instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, w sytuacji gdy do sprawy wszczętej w dniu [...] lipca 2003 r., jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r., na mocy art. 7 ust. l tej ustawy należało stosować przepisy znowelizowane. Wskazując dalej na treść przepisu art. 50 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu zastosowanym przez PINB, oraz w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zaniechał podania w zaskarżonym akcie przyczyny wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez M.G., a w jego uzasadnieniu także podania faktów jakie uznał za udowodnione i mogących stanowić przesłankę zastosowania przepisu art. 50 ww. ustawy. Jako dodatkową przesłankę uchylenia wadliwego postanowienia wskazano także brak ustaleń w zakresie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Jednocześnie, mając na uwadze spór pomiędzy wnioskodawcami oraz M. G. i liczne skargi składane przez strony, organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego muru oporowego. Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia organu pierwszej instancji oraz całego postępowania, a także stwierdzenia prawa składającego zażalenie do roszczeń odszkodowawczych wskazano, że w rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy nie znajdują zastosowania. Organ nie stwierdził także podstaw do zawiadomienia prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z niniejszym postępowaniem Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności postanowienia organu pierwszej instancji oraz całego postępowania w tej sprawie, uznanie uprawnienia inwestora do prawa żądania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu nadzoru budowlanego w postępowaniu przed sądem powszechnym ( art. 160 KPA), a także zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz obciążenie wszystkimi kosztami postępowania organu. Uzasadniając skargę M.G. opisał przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które w jego ocenie jest z mocy prawa nieważne, gdyż stronę postępowania - małżonków T i R.M. reprezentował podmiot nieuprawniony -Przedsiębiorstwo Usług Konsultingowych BP Ponadto skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2004 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, która okazała się bezprzedmiotowa wobec rygoru, wynikającego z art. 50 ust.4 Prawa budowlanego, od której inwestor się odwołał. Natomiast swoją szkodę, wywołaną działaniem organów administracji, z powodu niemożności kontynuowania budowy i przesunięcia o pięć miesięcy terminu oddania do użytkowania obiektu garażowo-rnieszkalnego w miejscowości rekreacyjno-wypoczynkowej, skarżący ocenił na kwotę 20 000 zł. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ za nietrafny uznał pogląd skarżącego o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wniesionego zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdzając, iż organ pierwszej instancji wydał w sprawie decyzję na podstawie art. 51 ust, l ustawy Prawo budowlane z zachowaniem terminu określonego w art. 50 ust. 4. Ustalono, że inwestor odebrał postanowienie o wstrzymaniu robót w dniu [...] czerwca 2004 r., zatem termin ważności postanowienia upływał z dniem [...] sierpnia 2004 r. Ponieważ był to dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), zgodnie z przepisem art. 57 § 4 ostatnim dniem ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych był dzień [...] sierpnia 2004 r., w którym organ pierwszej instancji wydał decyzję. Organ zauważył także, że wniesione przez skarżącego zażalenie zostało przez organ uwzględnione, gdyż stwierdzono naruszenie art. 50 Prawa budowlanego m.in. poprzez brak podania przyczyn wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez M.G., nieuzasadnione nałożenie obowiązku przedłożenia wyjaśnień projektanta i kierownika budowy dotyczących wytyczenia obiektu na gruncie, obowiązku usunięcia nieprawidłowości formalnych dotyczących treści tablicy informacyjnej oraz ustaleń w zakresie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § l pkt l rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia l lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Na mocy cytowanych przepisów Sąd ten, z dniem l lipca 2005 r., stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji, postanowienia lub innego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art 145 § l pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa. Organy nadzoru budowlanego wyposażone zostały w kompetencje do nadzorowania i kontrolowania prowadzenia prac budowlanych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W przypadku gdy zgłoszone zostały wątpliwości co do prawidłowości robót prowadzonych przez M.G. organ zobowiązany był podjąć czynności zmierzające do ich wyjaśnienia, a w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane, do podjęcia działań nadzorczych zmierzających do doprowadzenia prowadzonych przez inwestora robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego dotyczący nieważności całego postępowania. Jako materialnoprawną podstawę postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez ten organ) właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Należy podkreślić, że art. 50 ww. ustawy może być podstawą jedynie wstrzymania robót celem następnego rozważenia tego. jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 2 ww. ustawy obligatoryjnymi elementami postanowienia o wstrzymaniu robót są podanie przyczyny wstrzymania robót oraz ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Jednocześnie organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Powyższa regulacja wskazuje, że ustawodawca sformalizowała tę instytucję aby zapobiec dowolności wstrzymywania robót przez organ administracji publicznej. Oznacza to. że każdorazowo organ winien wnikliwie rozważyć, czy zachodzi podstawa do wstrzymania robót budowlanych, a jednocześnie w postanowieniu o wstrzymaniu zawrzeć obligatoryjne elementy i nakazy, a także szczegółowo uzasadnić potrzebę zastosowanie tej instytucji w konkretnej indywidualnej sprawie administracyjnej. Tymczasem organ I instancji w oparciu o cyt. art. 50 Prawa budowlanego wydał postanowienie opierając się na nie obowiązujący m brzmieniu zastosowanej normy prawnej (wbrew zapisowi art. 7 ust, l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw- Dz.U Nr 80, poz. 718), nieprecyzyjne, nie zawierające istotnych elementów (m.in. przyczyny wstrzymania robót budowlanych, co nastąpiło z naruszeniem wskazanego przepisu. Już tylko z tego względu postanowienie organu pierwszej instancji nie mogło się utrzymać i zasadnie zostało przez organ drugiej instancji uchylone. Należy także uznać za słuszne pozostałe zarzuty organu odwoławczego wobec postanowienia organu pierwszej instancji, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślenia wymaga fakt. że uwzględniając zażalenie M.G., organ odwoławczy wyeliminował wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji z obrotu prawnego, a sprawa zostanie ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organy administracji publicznej, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu, iż na skutek upływu dwumiesięcznego terminu postanowienie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. utraciło ważność, zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2004 r. o nałożeniu na inwestora obowiązków w myśl art. 51 ust. l ww. ustawy, została wydana przed upływem 2 miesięcy od doręczenia ww. postanowienia skarżącemu. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, że postanowienie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone M.G. w dniu [...] lub [...] czerwca 2004 r. (poprawienie daty odbioru na zwrotnym potwierdzeniu odbioru k.26, przy jednoczesnym braku potwierdzenia daty doręczyciela i opatrzeniu tego dokumentu pieczęcią urzędu pocztowego z datą [...] czerwca 2004 r.). Biorąc pod uwagę fakt, że 2 miesięczny termin ważności postanowienia upływał odpowiednio z dniem [...] (niedziela -dzień ustawowo wolny od pracy) lub [...] sierpnia 2004 r., zgodnie z przepisem art. 57 § 3 i 4 Kpa. za ostatni dzień, w którym organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzję należy uznać [...] sierpnia 2004 r, niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności. Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego nieważności postępowania na skutek reprezentowania strony przez nieuprawniony podmiot -- Przedsiębiorstwo Usług Konsultingowych BP, na podstawie akt sprawy ustalono bowiem, że podmiot wnioskodawca nie udzielił ww. podmiotowi pełnomocnictwa do reprezentowania go w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie nie był traktowany jako pełnomocnik przez organy administracji. Zawiadomienia bowiem o przeprowadzeniu poszczególnych czynności, oraz doręczanie innych pism każdorazowo odbywało się do rąk małżonków T i R.M.. Sam fakt, iż w związku z konfliktem ze skarżącym do udziału w oględzinach inwestycji upoważnili oni ww. podmiot, nie oznacza, że był on ich pełnomocnikiem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Oceniając zatem legalność zaskarżonego postanowienia kasacyjnego organu odwoławczego Sąd stwierdził, że jest ono zgodne z prawem materialnym, jak i normami postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do jej uchylenia, zgodnie z żądaniem skargi. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270z późn.zm.), orzekł jak sentencji. Jednocześnie należy wskazać, iż wobec oddalenia skargi, zgodnie z przepisem art. 200 a contrario ww. ustawy, skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.