II SA/Go 346/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta, powołując się m.in. na przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. z art. 99 ust. 2 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 – dalej jako "ustawa"), skierował J.R. na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "B" prawa jazdy, w związku z pismem Komendy Miejskiej Policji, w którym stwierdzono istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia niezbędnego do kierowania pojazdami. Organ wyjaśnił, iż z wskazanego pisma wynika, że w ciągu ostatnich kilku lat J.R. wielokrotnie był uczestnikiem zdarzeń drogowych. W wyniku tych zdarzeń oraz w związku z wypadkiem w pracy przechodził rehabilitację leczniczą. Ponadto stwierdzono u niego drętwienie kończyn górnych, niedoczulicę palców IV i V ręki lewej oraz zawroty głowy, co w świetle art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, uznać należy za uzasadniające powstanie wątpliwości co do stanu zdrowia niezbędnego do kierowania pojazdami. W odwołaniu od w/w decyzji J.R. zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wskazał, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygniecie na piśmie KMP informującym o wątpliwościach dotyczących jego zdrowia. Po mimo próby wyjaśnienia sprawy poinformowano go, że organ nie sprawdza zasadności otrzymanej informacji, lecz wydaje jedynie decyzje. Prezydent nie zbadał sprawy, nie zweryfikował zasadności otrzymanych z KMP informacji. Wskazał, iż nie jest prawdą, że miał wypadek w pracy, zaś drętwienie kończyn pojawia się u niego jedynie w czasie snu, znieczulica palców ustąpiła w znacznym stopniu, zaś zawroty głowy pojawiają się tylko w szczególnie niekorzystnych okolicznościach. Jest pod stałą opieką ortopedyczną i neurologiczną, jest leczony nie tylko farmakologicznie, lecz dwa razy w tygodniu ma rehabilitację ruchową, kinezyterapię, głęboką stymulację spustów nerwowych, kinesiotaping, a także ćwiczy w domu. Koszty leczenia ponosi sam, zaś utrzymuje się z zasiłku chorobowego. Na tej podstawie wniósł o jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem J.R. decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2015 r. Organ odwoławczy podkreślając znaczenie odpowiedniego stanu zdrowia kierujących pojazdami dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, oraz przywołując treść art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, wyjaśnił, że w świetle tego przepisu już powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia kierującego daje możliwość skierowania go na badania mające na celu zbadanie jego stanu zdrowia i potwierdzenia zdolności do prowadzenia pojazdów. Nie jest przy tym wymagane wykazanie przez organ administracji pewności co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (to jest bowiem przedmiotem już samych badań lekarskich), lecz jedynie uprawdopodobnienie istnienia takich przesłanek. Wyjaśniając zasady orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji istotnie wydał decyzję w oparciu jedynie o informacje zawartą we wniosku organu Policji, bez dokonania analizy dokumentacji opisanej w tym wniosku. Dokumenty jednak załączono do odwołania, zaś ich analiza skłoniła Kolegium do uznania, że stan zdrowia J.R. istotnie budzi uzasadnione wątpliwości, uzasadniające wydanie zaskarżonej odwołaniem decyzji. Ze złożonych dokumentów wynika, że przebył on rehabilitację leczniczą w ramach prewencji rentowej ZUS z dnia [...] lipca 2015 r. Odwołujący się w latach 2009, 2010, 2011 i 2014 doznał urazu kręgosłupa szyjnego i aktualnie odczuwa bóle kręgosłupa szyjnego promieniujące do głowy i lewego barku, zawroty głowy i drętwienie kończyn górnych. Charakter opisanych schorzeń z kolei wskazuje na to, że potencjalnie mogą one mieć wpływ na zdolność odwołującego do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Badania przeprowadzone przez lekarza WOMP określą, czy opisane schorzenia stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. J.R. zarzucił w/w decyzji rażące naruszenie prawa. Wniósł o cofnięcie decyzji kierującej go na badania lekarskie. W uzasadnieniu skargi ponowił i rozwinął wyjaśnienia zawarte uprzednio w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, wskazując na okoliczność, iż będąc uczestnikiem zdarzeń drogowych, był w nich osobą poszkodowaną. Podkreślił, że w opinii biegłych, powoływanych w ramach postępowania karnego, jego obrażenia kwalifikowane były jako lekkie. Podkreślił ponownie, że nie miał wypadku w pracy. Zaznaczył, że organy nie zweryfikowały otrzymanych od organu Policji informacji, zaś Kolegium pominęło istotne okoliczności stanu faktycznego oraz pominęło błędy organu I instancji, i nie dostrzegło automatyzmu w działaniu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje badanie legalności czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja o skierowaniu na badania lekarskie celem sprawdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Kwestię tę reguluje obecnie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie t.j. Dz. U. z 2016, poz. 627, ze zm.), która w art. 75 ust. 1 pkt 5 stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, według którego starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeśli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949), które określa m. in. szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego oraz jego zakres. Zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących decyzja o skierowaniu na badania wydawana jest przez starostę; 1) z urzędu: a) na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. b, b) na podstawie informacji uzyskanych od administratora centralnej ewidencji kierowców - w zakresie wskazanym w tym przepisie, c) na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie wskazanym w tym przepisie; 2) na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i pkt 3 lit. b i d. Powołane przepisy nie określają, jakie zastrzeżenia są wystarczające do skierowania danej osoby na badania lekarskie. Mowa w nich jedynie o tym, że muszą być one "uzasadnione" i "poważne" oraz, że informacja o nich musi być wiarygodna. Są to zatem stwierdzenia, które dają właściwemu organowi administracji asumpt do powzięcia wątpliwości, czy w konkretnym wypadku zachodzi konieczność wdrożenia powstępowania sprawdzającego. Przyjmuje się, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest uzasadniona, gdy organ znajdzie się w posiadaniu informacji nasuwających zastrzeżenia co do warunków zdrowotnych kierowcy, zaś źródło uzyskania tego typu informacji jest wiarygodne. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Może to być np. pochodząca z różnych źródeł informacja o pogorszonym stanie zdrowia, objawy chorobowe świadczące o zaistnieniu przeciwwskazań do wydania prawa jazdy (por. W. Kotowski, Ustawa Prawo o ruchu drogowym, Komentarz praktyczny, Warszawa 2004, s. 959; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 września 2007 r., IV SA/Po 668/06). Skierowanie na badania lekarskie może więc nastąpić, gdy jest uprawdopodobnione (ale nie udowodnione!), że stan zdrowia kierowcy świadczy o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, nie jest natomiast wymagana pewność w tym zakresie. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej kwestii powierzone zostało bowiem uprawnionym w tym zakresie lekarzom. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu związku z pismem Komendanta Miejskiego Policji. W piśmie tym podano, że skarżący był uczestnikiem wielu zdarzeń drogowych, w których doznał obrażeń i dolegliwości, iw wyniku, których przechodził rehabilitację leczniczą. Organ pierwszej instancji nie dysponował jednak dokumentami źródłowymi, natomiast te najistotniejsze z nich dostarczył skarżący do odwołania. Właśnie na nich oraz treści pisma Komendanta Miejskiego Policji oparł się organ drugiej instancji przytaczając informacje zawarte w dokumentacji lekarskiej i ZUS, i uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie. Wbrew temu, jak odbiera to skarżący organ nie dokonał kwalifikacji przyczyn zdarzeń drogowych i nie przypisał skarżącemu w jakikolwiek sposób winy, ani też nie rozstrzygnął sprawy uprawnień do kierowania. Organ powziął tylko wątpliwości, mając ku temu podstawy, czy w świetle stwierdzonych u skarżącego schorzeń (drętwienie kończyn, niedoczulica palców, zawroty głowy) istnieje zagrożenie dla sprawności psychofizycznej wymaganej od kierowców (wskazać należy, że schorzenia te deklaruje sam skarżący, co wynika z treści przedstawionych przez niego dokumentów). Ocena czy dane dolegliwości lub schorzenia mają lub mogą mieć wpływ na sprawność psychofizyczną kierowcy nie należy już do organów, lecz lekarzy dokonujących badania pod tym kątem w następstwie realizacji wydanej decyzji. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza bowiem o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów i służy tylko sprawdzeniu istniejących w tym względzie uzasadnionych zastrzeżeń. W wyniku przeprowadzonego badania może się więc okazać, że zastrzeżenia te nie zostaną potwierdzone, a zatem, że nie istnieją żadne przeciwwskazania u skarżącego do prowadzenia pojazdów. Pamiętać też należy, że cel i procedura wdrożenia takich badan służy dobru publicznemu – bezpieczeństwiu życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego. Pierwiastek obiektywizujący jest więc tu dobrem przeważającym nad subiektywnym przekonaniem strony o słuszności swoich racji. Sprawa skierowania na badania lekarskie w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami jest etapem wstępnym, pierwszym lecz nie ostatecznym. W tej perspektywie organ nie miał potrzeby pogłębiania postępowania dowodowego, bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wymaga właśnie przeprowadzenia badań, do których organ nie jest uprawniony. Skarżący dążąc do weryfikacji stanu rzeczy, przy niesporności zgłaszanych przez niego dolegliwości i schorzeń, powinien poddać się zatem badaniu. W sprawie, co wynika z jej akt, skarżący miał zagwarantowane wszelkie standardy, zaś jego zarzuty, jak można przypuszczać, wynikają przede wszystkim z faktu, iż mylnie ocenia wydaną decyzję jako represję, nie dostrzegając jej właściwego charakteru - wstępnego i nierozstrzygającego o kwestii uprawnień do kierowania pojazdami. Z tych przyczyn Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.