II SA/Go 352/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant specjalista Magdalena Tyniec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Z.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Z.B., powołując się na przepis art. 227 K.p.a. zwrócił się do Prezydenta Miasta w sprawie uciążliwości i utrudnienia mu wjazdu do garażu, położonego na działce nr [...], z powodu lokalizacji pojemników na odpady przy ul. [...]. Wnioskodawca zgłosił żądanie usunięcia pojemników i zobowiązania właścicieli do ich ustawiania na swoich nieruchomościach. Wskazał, że na działce nr [...] będącej w zarządzie Gminy Miasto naprzeciw jego garażu ustawiono 8 pojemników na odpady, co utrudnia wjazd, teren jest zaśmiecany i zanieczyszczony przez psy. Działanie takie jest niezgodne z obowiązującym prawem regulującym warunki techniczne usytuowania budynków Dz.U. z 2002 r. Nr 75, póz. 690, art. 49 ust. 2 Kodeksu drogowego oraz Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy -Miasto z dnia [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego poinformował Z.B., że lokalizacja pojemników na odpady przy ul. [...] jest tymczasowa, do czasu wybudowania zasieków. Ponadto na podstawie dołączonego do wniosku zdjęcia stwierdzono, iż usytuowanie pojemników nie utrudnia korzystania z wjazdu do garażu. Administratora posesji zobowiązano natomiast do utrzymania czystości wokół pojemników i monitorowania porządku na tym terenie. Z.B. pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wniósł, za pośrednictwem Prezydenta, kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego: "odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...]". W piśmie tym skarżący powołując się na przepisy art. 17 § 1 i art. 129 K.p.a. wskazał, że o zakwalifikowaniu dokumentu jako decyzji decyduje wyłącznie jego treść i wynikający z niej merytoryczny charakter rozstrzygnięcia a nie nazwa występująca w nagłówku. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów regulujących odległość pojemników na odpady od granicy działki sąsiedniej, pozwolenia budowlanego nr [...] oraz stwarzanie przez "magazyn pojemników" kolizji z drogą dojazdową do garaży, co jest niezgodne z przepisami BHP. W związku z powyższym Z.B. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej odwołaniem "decyzji" Prezydenta Miasta i zobowiązanie go do usunięcia spornych pojemników na odpady. W piśmie z [...] lutego 2008 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego wskazał wnioskodawcy, iż odpowiedź na jego pismo w sprawie lokalizacji pojemników nie jest decyzją administracyjną, a dotyczyła jedynie bieżącego administrowania nieruchomością, zatem nie przysługuje od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] marca 2008 r. Z.B. zwrócił się bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozpoznanie jego odwołania, które nie zostało przekazane przez organ pierwszej instancji do organu wyższego stopnia. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 134, art. 104 i art. 127 § 1 Kodeku postępowania administracyjnego oraz uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008), stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] dotyczącego lokalizacji pojemników na odpady. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przyczyną zatem stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia przedmiotowego odwołania było zaskarżenie tym środkiem aktu nie będącego decyzją administracyjną. Organ drugiej instancji wskazał, iż samo wyobrażenie skarżącego co do tego, iż zaskarżone pismo jest decyzją administracyjną, nie czyni go takim aktem. Organ podkreślił także, iż w podaniu z [...] stycznia 2008 r. skarżący wskazał art. 227 K.p.a. jako podstawę swojego działania, a w ramach postępowania związanego z wniesieniem skargi powszechnej nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, na która można by skutecznie wnieść odwołanie. Zaskarżone pismo było właśnie reakcją organu na podanie strony z 21 stycznia 2008 r., które nie mogło wywołać postępowania administracyjnego tylko dlatego, iż w zakresie zadań własnych gminy mieszczą się obowiązki związane z utrzymaniem czystości i porządku w gminach (art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zgodnie z art. 5 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, jednak nie dotyczy obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3-3b ww. ustawy. Tym samym decyzję administracyjną organ mógłby wydać (biorąc pod uwagę zakres sprawy wynikający z pisma z dnia [...] stycznia 2008 r.) jedynie w sprawie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ponadto organ wskazał, iż przepisy dotyczące "ustawienia i sposobu użytkowania pojemników" zawarte w § 11 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miasto z dnia [...] grudnia 2006 r. przyjętym uchwałą Rady Miasta nr [...], nie dają podstawy do przyjęcia, iż na jej podstawie może dojść do wydania decyzji administracyjnej w sprawie "usunięcia pojemników". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.B. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako niezgodnego z wykładnią orzecznictwa sądu administracyjnego oraz rozpatrzenie skargi pod względem merytorycznym i wydanie orzeczenia w sprawie lub skierowanie sprawy do rozpatrzenia merytorycznego przez SKO. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że mylnie stwierdzono niedopuszczalność odwołania na postawie art. 134 kpa w konsekwencji czego nie rozpatrzono odwołania pod względem merytorycznym, podczas gdy pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] posiada minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna, tj. wskazanie organu wydającego, adresata decyzji, rozstrzygnięcie (pojemniki nie będą usunięte) oraz podpis osoby upoważnionej. Z.B. jako chybione ocenił wywody uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dotyczące braku możliwości wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie pojemników. Zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Przez stan porządkowy zdaniem skarżącego należy rozumieć to, że pojemniki itp. urządzenia nie mogą stać bezładnie, w dowolnym miejscu czy w sposób powodujący bałagan lub utrudnienia. Precyzuje to §11 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy - Miasto przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].12.2006 r. W tej sytuacji na podstawie art.5 ust.7 ww. ustawy oraz §11 ust.5 Regulaminu organ był władny wszcząć postępowanie i wydać decyzję administracyjną nakazującą ustawienie pojemników w sposób nie powodujący utrudnień a nawet ich usunięcie. Zgodnie za art.5 ust.6 ustawy organ sprawuje nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 . Skarżący podniósł, iż ustawienie śmietników w tym miejscu ma bezpośredni związek z prowadzeniem robót budowlanych a od momentu ustawienia śmietników (m-c grudzień 2007 r.) do dnia wniesienia skargi nie wykonano żadnych robót związanych z budową osłon śmietnikowych dla ul. [...] (stamtąd są śmietniki). Urząd nie dysponuje aktualnym pozwoleniem na budowę osłon śmietnikowych, drogi dojazdowej i zmiany planu zagospodarowania terenu. Tym bardziej konieczne jest tymczasowe ogrodzenie śmietników by śmieci nie rozprzestrzeniały się na sąsiednie nieruchomości. Skarżący zarzucił także, iż usytuowanie śmietników na granicy jego działki niezgodne jest z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 , poz.690) i utrudnia mu wjazd i wyjazd z garażu. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych dróg i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, póz. 430), minimalna skrajnia dla samochodu osobowego wynosi 0,50 m. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sądy administracyjnego nie są powołane do rozstrzygania spraw administracyjnych "w zastępstwie" organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w szczególności wskazanych w skardze przepisów. Podkreślenia wymaga, iż przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, zatem orzeczenie o charakterze proceduralnym rozstrzygającą cząstkową kwestię możliwości poddania pisma (wypowiedzi) organu kontroli instancyjnej w ramach postępowania administracyjnego. Oznacza to, że Sąd rozważał tylko i wyłącznie kwestię, czy w sposób prawidłowy (tj. zgodny z prawem) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o niedopuszczalności odwołania od pisma stanowiącego udzieloną z upoważnienia Prezydenta odpowiedź na pismo skarżącego. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż pismo Z.B. z dnia [...] stycznia 2008 r. stanowiło skargę w rozumieniu przepisu art. 227 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarówno przytoczenie przez skarżącego tego przepisu, jak i treść pisma wskazują bowiem jednoznacznie, że stanowiło ono żądanie interwencji w sprawie uciążliwości i utrudnienie dojazdu do garażu spowodowane niewłaściwym usytuowaniem przez zarządcę sąsiedniej nieruchomości pojemników na odpady oraz ich stanem porządkowym. Swą skargę skarżący skierował do Prezydenta Miasta bowiem dotyczyła ona w jego ocenie niewłaściwego wykonywania zadań przez podmiot zarządzający w imieniu Miasta nieruchomością sąsiednią- działką o nr [...]. W tym trybie skarżący domagał się spowodowania przez podległe Prezydentowi podmioty zarządzające tą nieruchomością ustawienia kontenerów na odpady we właściwej odległości od granicy jego nieruchomości (3,00 m) oraz uprzątnięcie terenu wokół tych kontenerów. Nie budzi wątpliwości, iż skargi co do zasady nie podlegają rozpatrzeniu poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O sposobie załatwienia skargi właściwy organ winien zawiadomić skarżącego (art. 237 § 3 K.p.a.) pisemnie. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwianiu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 238 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż pismo organu z dnia 25 stycznia 2008 r., zawiadamiające o sposobie załatwienia jego skargi stanowiło w istocie decyzję administracyjną tylko z tej przyczyny, że zawierało "minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja administracyjna a mianowicie wskazanie organu wydającego, adresata decyzji, rozstrzygnięcie (pojemniki nie będą usunięte) oraz podpis osoby upoważnionej." Nie każde pismo obywatela wszczyna postępowanie administracyjne, nie każde także pismo organu stanowiące odpowiedź na kierowany do niego wniosek, skargę, podanie obywatela jest decyzją administracyjną, rozstrzygającą w sposób władczy indywidualną sprawę administracyjną. Jedynie pismo organu zawierające rozstrzygnięciu merytoryczne właściwego organu w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, może być uznane za decyzję administracyjną. Takie też stanowisko wynika ze wskazanego w skardze wyroków sądów administracyjnych, które wbrew twierdzeniom skarżącego podjęte były w odmiennych od rozważanego stanach faktycznych. W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż pismo z dnia 25 stycznia 2008 r. skierowane do skarżącego w odpowiedzi na jego skargę z dnia 21 stycznia 2008 r. stanowiło decyzję administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a. w sposób władczy rozstrzygająca poruszane w jego skardze zagadnienia usytuowania kontenerów na odpady oraz utrzymania wokół nich czystości i porządku. Z tych powodów, w ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż od pisma tego nie przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w trybie art. 127 § 1 K.p.a. Postępowanie skargowe nie jest postępowaniem instancyjnym. Na zawiadomienie organu o sposobie załatwienia skargi nie przysługuje odwołanie, ani też skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji wobec wniesienia przez skarżącego przedmiotowego odwołania jako zgodne z obowiązującymi przepisami, w szczególności art. 134 K.p.a., należy uznać orzeczenie Kolegium o jego niedopuszczalności. Z tych powodów skarga na powyższe postanowienie podlegała oddaleniu, zgodnie z przepisem art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie powyższych rozważań należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to bezprzedmiotowości żądania skarżącego i nie ogranicza jego prawa domagania się od właściwych organów załatwienia żądania stanowiącego rzeczywisty przedmiot jego skargi w odpowiednim trybie. Abstrahując bowiem od zasadności żądania skarżącego, które z podanych wyżej przyczyn nie może podlegać merytorycznej ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu, nie można bowiem pominąć okoliczności, iż zgodnie z przepisem art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W przypadkach określonych w art. 233 i 234 organem właściwym do rozpatrzenia skargi jest organ uprawniony do wszczęcia postępowania lub organ, przed którym toczy się postępowanie (art. 236). Z kolei po myśli art. 231 K.p.a. jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ. Zgodnie z przepisem art. 237 § 1 i § 4 K.p.a., organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. W razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38. Oznacza to, iż w sytuacji gdy strona jest niezadowolona ze sposobu załatwienia skargi może skorzystać z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków tj. skargi na działanie organu, do którego skierowano skargę, zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 K.p.a. lub wnieść żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego do właściwego organu. Jeżeli strona skarżąca uważa, iż pomimo jej wniosku, który powinien spowodować wszczęcie przez właściwy w danej sprawie organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zakończenie go wydaniem decyzji administracyjnej - organ pozostaje bezczynny (nie wydaje decyzji), to przysługuje jej w pierwszej kolejności zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 K.p.a. a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Analizując treść żądania strony zgłoszonego w piśmie z dnia 21 stycznia 2008 r., a następnie sprecyzowanego w odwołaniu oraz skardze do sądu nie można wykluczyć, iż w istocie do rozpoznania stwierdzonych przez stronę uciążliwości i utrudnień wywoływanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości mogą okazać się właściwe różne organy. W ocenie Sądu należy bowiem odróżnić w sprawie podnoszoną przez skarżącego kwestię niezgodnego z przepisami prawa budowlanego urządzenia terenu na kontenery do gromadzenia odpadów oraz zagospodarowania terenu (nawet tymczasowego) związanego z prowadzeniem robót budowlanych, należącą do właściwości organów nadzoru budowlanego, do którego winien swoje żądanie i zarzuty skierować skarżący. Odrębne zagadnienie stanowi natomiast kwestia braku utrzymania terenu nieruchomości sąsiedniej we właściwym stanie porządkowym i sanitarnym (zaśmiecanie), nad którą nadzór zgodnie z przepisami art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, należy do kompetencji Prezydenta Miasta. Skarga w tym przedmiocie skierowana do Prezydenta Miasta może zatem spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w trybie przepisów ogólnych K.p.a. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.