II SA/Go 352/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] stycznia 2017 r. J.K. (skarżący) wystąpił do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej określonej jako "umowa zamiany działek - repertorium A nr [...] dla której to nieruchomości należącej do Gminy Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]". Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Burmistrz odmówił udostępnienia żądanej informacji. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - w skrócie: "u.d.i.p."). Uzasadniając tej treści rozstrzygnięcie stwierdził, że jakkolwiek informacja, której udostępnienia domagał się skarżący, stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to jednak nie mogła ona zostać udostępniona, gdyż skarżący domagał się udostępnienia aktu notarialnego, a zgodnie z art. 110 § 1 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1796 ze zm.) wypis z aktu notarialnego może zostać udostępniony wyłącznie stronom aktu oraz ich następcom prawnym. Stwierdził również, że udostępnienie informacji zawartych w akcie prowadziłoby do naruszenia zasad ochrony danych osobowych, a w konsekwencji również prawa do prywatności o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący nie zgodził się z ww. decyzją Burmistrza i wniósł od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (w skrócie: "SKO"). W odwołaniu podniósł, iż organ powołał się na dwie sprzeczne z sobą podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji, mianowicie na art. 1 ust. 2 oraz na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Stwierdził również, że organ mógł zanonimizować odpis aktu notarialnego nie utajniając danych stanowiących informację publiczną. Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], SKO uchyliło decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie. Jako podstawę prawną wskazano art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm. - w skrócie "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji kolegium stwierdziło, że jakkolwiek akty notarialne zawierają dane stanowiące informację publiczną, lecz zgodnie z art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie akty, podobnie jak akta księgi wieczystej co do zasady nie mogą być udostępniane osobom trzecim. Organ przytoczył warunki ich dostępności, wskazując jednocześnie na przepisy innych ustaw przewidujących podobne ograniczenia. Dlatego - zdaniem SKO - akt notarialny nie może być ujawniany w trybie u.d.i.p. z uwagi na treść art. 1 ust. 2 tej ustawy. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ nie zachodziła przeszkoda w postaci ograniczeń prawa do informacji, a zatem nie była spełniona przesłanka odmowy wynikająca z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie SKO odmowa udostępnienia informacji publicznej winna w tej sytuacji przybrać zwykłą formę pisma informującego, nie zaś decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż Burmistrz powinien wyjaśnić istotę wniosku skarżącego ponieważ za prawdopodobne uznał, iż skarżący domagał się udostępnienia treści umowy zawartej w akcie notarialnym, a nie samego aktu będącego jedynie nośnikiem opisanych w nim treści. Zdaniem SKO wydanie decyzji o odmowie zamiast poinformowania skarżącego w zwykłej formie pisemnej nakazywało uchylenie decyzji burmistrza i umorzenie postępowania. Pismem z [...] marca 2017 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO. Zarzucił w niej naruszenie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że informacja publiczna w postaci umowy zamiany działek nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organy niezasadnie powołały się na zapis art. 110 § 1 Prawa o notariacie, ponieważ we wniosku nie żądał udostępnienia wypisu z aktu notarialnego lecz zwykłej kopia (skanu) tego dokumentu zawierającego umowę odnoszącą się do mienia gminy, która z tej przyczyny stanowi informację publiczną. W piśmie z [...] kwietnia 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza naruszały prawo w zakresie uzasadniającym ich uchylenie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na dwa uchybienia w postępowaniu Burmistrza. Po pierwsze wytknięto organowi pierwszej instancji bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. SKO stwierdziło bowiem, że żądana przez skarżącego informacja w postaci aktu notarialnego wobec treści art. 110 § 1 Prawa o notariacie oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie może być uznana za informację publiczną do której stosuje się przepisy u.d.i.p. i z tej przyczyny wniosek skarżącego winien zostać załatwiony pismem informującym o tym fakcie, a nie - jak uczynił to burmistrz - decyzją. Po drugie SKO uznało, iż burmistrz nie wyjaśnił istoty wniosku. W ocenie kolegium bowiem wniosek dotyczyć mógł nie samego aktu notarialnego jako nośnika informacji lecz jego treści, jaką jest umowa. Odnosząc się do tych argumentów zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż akt notarialny (czy też jego wypis) nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zgodnie akceptowany w orzecznictwie pogląd wyrażony w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku NSA z 12 czerwca 2015 r. (sygn. akt: I OSK 1373/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ - w skrócie: "CBOSA"), iż przeciwko udostępnianiu aktu notarialnego w ramach dostępu do informacji publicznej przemawia wykładnia systemowa. Z art. 110 § 1 i 2 Prawa o notariacie, wynika wprost, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Tym samym trafne było stanowisko SKO o braku podstaw do udostępnienia aktu notarialnego, ponieważ nie stanowił on podlegającej udostępnieniu informacji publicznej. Za niezasadny w tym kontekście uznał Sąd zarzut skarżącego, iż ochrona wynikająca z art. 110 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje fotokopii (skanu) aktu notarialnego, ponieważ takie powielenie aktu stanowi jego wierne odwzorowanie, którego udostępnienie byłoby w istocie tożsame z czynnością udostępnienia samego aktu notarialnego, czemu sprzeciwia się zasada wynikająca z art. 110 § 1 Prawa o notariacie. Przewidziane tam ograniczenia w wydawaniu wypisów z aktów notarialnych, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączały możliwość udostępnienia aktu notarialnego w trybie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym niemniej konkluzja, że wniosek skarżącego winien był zostać załatwiony w innej formie była przynajmniej przedwczesna. Załatwienie wniosku w formie pisemnej mogłoby nastąpić bowiem dopiero w sytuacji, gdyby w sposób nie budzący wątpliwości ustalono istotę żądania skarżącego Tymczasem, jak słusznie uznało SKO, treść wniosku skarżącego nie pozwalała na tak oczywistą jego kwalifikację. Skarżący wskazał bowiem we wniosku, że żąda udostępnienia umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Uzasadniało to przypuszczenie, iż wnioskodawca domagał się udostępnienia nie tylko samego aktu notarialnego lecz jego intelektualnej zawartości tj. treści postanowień samej zawartej notarialnie umowy. Należy bowiem wyjaśnić, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, którą tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02 nr 78062). Tym samym uznać należy, że osnowa umowy stanowiąca treść aktu notarialnego, jako informacja dotycząca mienia gminy, winna zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna. Odpowiednio spreparowana, w zgodzie z przepisami dotyczącymi np. ochrony danych osobowych podlegałaby zatem udostępnieniu i w sposób nienaruszający przepisów odrębnych (w tym również art. 110 § 1 Prawa o notariacie). Pomiędzy ostatecznymi wnioskami wynikającymi z uzasadnienia decyzji: z jednej strony o konieczności zakończenia postępowania pismem informującym o tym, iż żądany przez skarżącego dokument nie stanowi informacji publicznej, a z drugiej strony niewyjaśnieniem istoty żądania wniosku zachodzi zasadnicza sprzeczność. Jeżeli bowiem wyjaśnionoby, iż skarżący domaga się udostępnienia mu treści określonych postanowień umowy zamiany działek, wówczas informacja taka, po jej należytym opracowaniu, podlegałaby udostępnieniu. Przedwczesny w tej sytuacji okazał się kategoryczny wniosek przyjęty w konkluzji zaskarżonej decyzji, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji do której nie mają zastosowania przepisu u.d.i.p. Z tych przyczyn niezrozumiałe było rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania. Uznając bowiem, iż nie wyjaśniono istoty wniosku, SKO winno było, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę Burmistrzowi do ponownego rozpoznania z nakazaniem organowi pierwszej instancji ustalenia zakresu wniosku. Organ pierwszej instancji byłby wówczas zobowiązany do załatwienia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. Nie wiązałoby go tylko nakazanie dokonania czynności materialnotechnicznej jaką jest udzielenie wniosku. Wiążąca byłaby jednak ocena prawna co do niezgodności z prawem uchylonej decyzji (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, uwagi do art. 16, wersja elektr. LEX 2015). Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy czym ranga tego naruszenia uzasadniała uchylenie tego aktu. Za konieczne Sąd uznał uchylenie także decyzji Burmistrza. Po pierwsze bowiem przywołane w tej decyzji okoliczności przyjęte za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie stanowiły prawnych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia (art. 16 u.d.i.p.). Po wtóre zaś niewyjaśnienie istoty żądania skarżącego wyrażonego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej powodowało, że konkluzja o tym, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. była przedwczesna. Tym samym Burmistrz dopuścił się naruszenia tego przepisu. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz, kierując się wskazaniami naprowadzonymi w niniejszym uzasadnieniu rozważy charakter żądanej informacji oraz oceni dopuszczalność jej udzielenia i - stosownie to poczynionych ustaleń w tej kwestii - rozpozna wniosek w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Sąd dostrzega przy tym, iż organ ten, już po otrzymaniu decyzji SKO, pomimo sprzeczności płynących z niej wniosków, podjął czynności związane z wyjaśnieniem żądania skarżącego, wychodząc niejako naprzeciw obowiązkom nałożonym przez Sąd. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku). Zasądzona kwota stanowi równowartość wpisu od skargi.