II SA/Go 354/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2015 r. nr XII/73/15 w sprawie Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 18 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza. 1. Uchwałą z 18 grudnia 2015 r., nr XII/73/15 Rada Gminy [...] nadała statut sołectwu [...]. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej jako u.s.g.). 2. Pismem z [...] marca 2019 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części obejmującej § 18 ust. 1, 2, 3, 4, § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9, § 27 oraz § 29 ust. 1. Uchwale zarzucił: - istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 18 ust. 1, 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej; - istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 3 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; - istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest zebranie wiejskie – kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały. 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o uwzględnienie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 3 uchwały oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ nie zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, jakoby na podstawie § 18 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały sołtysa oraz radę sołecką powoływało zebranie wiejskie. Z tego pierwszego zapisu uchwały wynika bowiem, iż wyboru dokonuje zebranie stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania, a nie zabranie wiejskie. Potwierdza to również analiza § 9 ust. 1 uchwały, na mocy którego zebranie wiejskie zwołuje sołtys, natomiast zgodnie z § 18 ust. 1 uchwały zebranie stałych mieszkańców zwołuje Wójt Gminy. Czyli inne podmioty zwołują te gremia. W konsekwencji już z tego powodu nie można uznać, że w § 18 ust. 1 i 2 mowa jest o zebraniu wiejskim. Skoro w § 18 ust. 1 i 2 uchwały nie jest przewidziane, że sołtysa i członków rady sołeckiej powołuje zebranie wiejskie, ale zebranie wszystkich mieszkańców sołectwa, to zapisy te nie są sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Z powyższych przyczyn § 26 ust. 1, 6, 7, 8, 9 oraz § 27 zaskarżonej uchwały nie są również sprzeczne z treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., bowiem również w tych zapisach uchwały nie ma mowy o zebraniu wiejskim, ale o zgromadzeniu wszystkich mieszkańców sołectwa. 4. Pismem procesowym z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę Prokuratora Rejonowego i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów Rozdziału VI "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołania i wybory uzupełniające" (§ 17 do § 31). Na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. występujący w imieniu strony skarżącej Prokurator Prokuratury Okręgowej zmodyfikował żądania zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie cofnął skargę i wniósł o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). 6. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. 7. Zestawiając treść § 18 ust. 3 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Za poglądami wyrażonymi przez tutejszy sąd na tle takiego samego problemu wskazać należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także zapis § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 18 ust. 3. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. 8. W pozostałym zakresie (pkt II sentencji wyroku).Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a.).