II SA/Go 357/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez Gminę sali wiejskiej w [...] na działce nr [...] na dom weselny. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatowego na działce nr [...] na salę wiejską z rozbudową o część sanitarno-kuchenną, rozbiórkę sanitariatów, oficyny, budynku gospodarczego i części budynku warsztatowego. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie opisanego obiektu. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Z.M. zawiadomił PINB o niewłaściwym jego zdaniem sposobie użytkowania Sali wiejskiej w [...], skutkującym uciążliwościami w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Pismem z dnia [...] października 2015 r. PINB poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia w sprawie postępowania administracyjnego. Jednakże na skutek skargi Z.M. WINB stwierdził, iż organ pierwszej instancji bezpodstawnie uchyla się od podjęcia postępowania administracyjnego i zobowiązał PINB do wszczęcia postępowania w omawianej sprawie, o czym poinformował pismem z dnia [...] października 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie w dniu [...] października 2015 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. PINB przeprowadził oględziny obiektu. Składa się on z sali głównej oraz zaplecza sanitarnego i kuchennego dla celów obsługi sali. Na sali głównej znajduje się wyposażenie w postaci stołów i krzeseł, zaś zaplecze kuchenne wyposażone jest w urządzenia techniczne oraz naczynia kuchenne. Stan techniczny obiektu, jak również układ pomieszczeń nie uległ zmianie od czasu obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie. W trakcie oględzin przedstawiciel Gminy przedłożył Uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z świetlicy oraz sali wiejskiej w [...], z której wynika, że sala może być wykorzystywana do organizowania zebrań wiejskich i imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych. Przedstawiciel Gminy oświadczył że sala wiejska użytkowana jest dla potrzeb mieszkańców i zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast w roku 2015 odbyły się imprezy okolicznościowe obejmujące: wesela (10), urodziny (2), komunia (2), dożynki (1), Sylwester (2), Andrzejki (1), Walentynki (1), prymicja księdza (1), wielokrotne zebrania mieszkańców oraz rady sołeckiej, sesje rady gminy (3), posiedzenie komisji rady powiatu (2). W roku 2014, odbyły się: wesele (1), Mikołajki dla dzieci (1), Andrzejki (1), wielokrotne zebrania mieszkańców i rady sołeckiej, oraz sesje rady gminy (2). Z przedłożonego przez Z.M. pisma Samorządu Województwa z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w tym piśmie prowadzenie w świetlicy wiejskiej w [...] działalności polegającej na organizowaniu zabaw weselnych mających charakter taneczno-muzyczny pod szyldem "Domu Weselnego [...]" jest niezgodna z warunkami przyznania pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2007-2013. Natomiast z treści odpowiedzi Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika, że Gmina jako właściciel obiektu nie posiadała wiedzy o reklamowaniu w internecie świetlicy wiejskiej w [...] jako "Domu Weselnego [...]", przy czym jak wyjaśniono – ogłoszeniodawcą okazała się osoba prywatna, która wygasiła stronę internetową reklamującą rzekomy dom weselny. Wnioskodawca przedłożył również dwie fotografie przedstawiające ustawione na zewnątrz obiektu stoły z parasolami oraz złożone na terenie działki odpady komunalne. Ponadto organ pierwszej instancji przeanalizował projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], z którego wynika, iż sala wiejska w [...] została zaprojektowana jako obiekt użyteczności publicznej. Dokumentacja zawierała projekt technologiczny funkcjonowania obiektu zatwierdzony przez rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych. W skład pomieszczeń, w które została sala wyposażona wchodzi: kuchnia, magazyn, pomieszczenia socjalne, zmywalnia, magazyn napojów, rozdzielnia kelnerska, szatnia WC oraz sala główna. Stan z projektu odzwierciedla stan rzeczywisty. Z dołączonej do projektu charakterystyki energetycznej budynku wynika że projektowana liczba użytkowników wynosi 40. Na podstawie warunków określonych w uzyskanym pozwoleniu na budowę Gmina wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie załączając wymagane dokumenty. W komplecie załączników do wniosku pozwoleniu na użytkowanie znajduje się stanowisko Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, z którego wynika, że obiekt przeznaczony jest do przebywania w nim 50 osób co kwalifikuje go do kategorii ZL III zagrożenia ludzi. Występujące warunki ochrony przeciwpożarowej są zgodne z przepisami. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] PINB umorzył na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) wszczęte w opisanej sprawie postępowanie administracyjne. Zdaniem organu sala wiejska wykorzystywana jest przez mieszkańców gminy na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie zasad i trybu korzystania z świetlicy oraz sali w [...] do organizowania zebrań wiejskich i wszelkiego rodzaju wymienionych wyżej imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych. Tak szeroka paleta odbywających się spotkań nie może być przesłanką do zakwalifikowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania na dom weselny. Kwalifikacja obiektu o przeznaczaniu wyłącznie na dom weselny dyskwalifikuje przeprowadzanie innych imprez rodzinnych, na które występuje potrzeba ludności gminy, a zostały dopuszczone uchwałą Rady Gminy. Według oceny organu nadzoru budowlanego nie doszło do stałej zmiany sposobu użytkowania obiektu jako domu weselnego. Wobec powyższego dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego, wobec braku przedmiotu postępowania, stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji Z.M. wniósł odwołanie do WINB. Zanegował w nim stanowisko organu powiatowego w kwestii braku podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej w [...]. W jego ocenie niezrozumiałe jest ograniczenie analizy merytorycznej dokonanej w sprawie przez PINB wyłącznie do zagadnienia zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej na dom weselny, podczas gdy w piśmie inicjującym postępowanie wskazał ogólnie na "niewłaściwe użytkowanie" obiektu. Dla przyjęcia, iż zmieniono sposób użytkowania obiektu nie jest konieczna całkowita zmiana sposobu jego użytkowania – wystarczające jest podjęcie dodatkowej działalności sprzecznej ze sposobem użytkowania budynku, w omawianym przypadku organizacja komercyjnych zabaw o charakterze muzyczno-tanecznym. Ponadto w odwołaniu zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 10 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego po otrzymaniu pisma Gminy z dnia [...] stycznia 2016r. odnośnie reklamowania świetlicy wiejskiej jako domu weselnego, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do treści tego pisma. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego w omawianym przypadku PINB prawidłowo ocenił, że zaistniała przesłanka przedmiotowa do umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania sali wiejskiej na dom weselny. Przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Inaczej mówiąc, zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy przede wszystkim oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. W omawianym przypadku podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy funkcja rozpatrywanego obiektu rozumiana jako sposób jego użytkowania różni się od funkcji określonej w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w poprzedzającej to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści obu decyzji wydanych dla przedmiotowego obiektu wynika, że pełni on funkcję świetlicy wiejskiej. Prawodawstwo polskie nie podaje definicji "świetlicy wiejskiej". Przy czym współcześnie świetlica wiejska to budynek lub pomieszczenie przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji, rozwijania zainteresowań a także integracji lokalnych społeczności. Cytując opracowanie dotyczące historii świetlic wiejskich organ odwoławczy stwierdził, iż według zasad doświadczenia życiowego świetlica wiejska była i jest w tradycji polskiej obiektem przeznaczonym do działalności między innymi sensu stricte towarzysko-rozrywkowej w postaci wesel, zabaw itp. służących mniej lub bardziej integracji lokalnej społeczności. Taki też charakter wynika z dokumentacji projektowej zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek w części opisowej autor projektu budowlanego (pkt 6 "Dane uzupełniające") wskazał, że "w sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej" to jednak nie określił, że jest to jedyne i wyłączne przewidywane przeznaczenie budynku. Natomiast z części rysunkowej projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że w omawianym budynku zaprojektowano pomieszczenia, których przeznaczenie ma ścisły związek z organizacją wesel lub podobnych imprez o rodzinno-rozrywkowym charakterze. I tak z rysunków nr 4 i 5 (rzuty przyziemia w skali 1: 50) wynika, ze w poziomie przyziemia zaprojektowano pomieszczenia: kuchnię, zmywalnię, magazyn napojów oraz pomieszczenie "rozdzielni kelnerskiej". Ponadto wyposażenie tych pomieszczeń przedstawione na rysunku nr 12 (rzut przyziemia - technologia) jednoznacznie dotyczy żywności i jej przetwarzania (urządzenia chłodnicze, zmywarka gastronomiczna, umywalki i stoły nierdzewne) co w ocenie organu ma ścisły związek z rozpatrywanym sposobem wykorzystania budynku. Zatem poprzez zaprojektowanie tych pomieszczeń w projekcie budowlanym przewidziano wykorzystanie budynku do organizacji uroczystości o charakterze rodzinno-rozrywkowym. Zdaniem organu odwoławczego z powyższego względu nie można mówić o zmianie warunków użytkowania wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowisko PINB odnośnie braków zmian w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Wykorzystanie budynku w omawianych funkcjach (wesela i uroczystości rodzinne) nie nosi cech wyłączności, to znaczy budynek świetlicy wiejskiej wykorzystywany jest poprzez różne formy działalności, związane z jego charakterem. Ustalenia PINB w tym zakresie są wiarygodne i wystarczające. Z akt sprawy wynika również, że działalność świetlicy wiejskiej w [...], stanowiącej mienie komunalne Gminy, jest uregulowana przepisami o charakterze lokalnym. I tak zgodnie z uchwałą Nr XXXVI/202/2013 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2013r. w sprawie trybu korzystania z świetlicy oraz sali w [...] na terenie Gminy "świetlica i sala mogą być udostępniane na wniosek zainteresowanego (organizatora) do organizowania zebrań wiejskich, imprez kulturalnych, rozrywkowych i rodzinnych". Ponadto w obiekcie nie realizowano żadnych robót budowlanych, został on wybudowany legalnie i przyjęty do użytkowania w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Właściciel budynku prowadzi książkę obiektu budowlanego, wykonywane są kontrole okresowe obiektu, które nie wykazują nieprawidłowości w obiekcie. Organ odwoławczy nie podzielił zawartego w odwołaniu zarzutu o niewłaściwym określeniu przesz PINB przedmiotu postępowania administracyjnego wszczętego w związku z podaniem z dnia [...] lipca 2015 r. W jego treści, zawiadamiając o "niewłaściwym" zdaniem wnioskodawcy użytkowaniu sali wiejskiej w [...] zarzucił on, że sala wiejska używana jest przez organ wykonawczy gminy (Wójta) i sołtysa wsi [...] jako "dom weselny", o czym świadczy reklama w intemecie. W takim też zakresie organ powiatowy określił przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Przy czym ustalenia PINB jednoznacznie wskazują, że Gmina jako właściciel budynku świetlicy wiejskiej w [...], nie podjęła żadnych działań, które miały na celu nadanie jakiejkolwiek formy organizacyjnej zarzucanej działalności w postaci "Domu Weselnego". Natomiast nieuprawnione działania w tym zakresie osób trzecich nie mogą spowodować oceny, że świetlica wiejska w [...] jest miejscem określonej działalności gospodarczej w zakresie organizacji wesel. Za niezasadny należy został również uznany zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego po otrzymaniu pisma Gminy z dnia [...] stycznia 2016 r. Pismo to, skierowane do Urzędu Marszałkowskiego i przesłane do wiadomości PINB dotyczy wyjaśnienia kwestii związanych z działalnością świetlicy wiejskiej w [...] w kontekście pomocy finansowej udzielonej Gminie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zatem nie dotyczy wprost zagadnień wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, do uwzględnienia których właściwe są organy nadzoru budowlanego. Dodatkowo zarzut naruszenia art. 10 Kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast wnioskodawca, poza samym faktem niezapoznania się z treścią pisma Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2016r. nie wykazał, aby okoliczność ta uniemożliwiła mu dokonanie konkretnych czynności procesowych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem WINB w omawianej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił, iż w budynku świetlicy wiejskiej w [...], nie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania do rozstrzygnięcia norm zawartych w art. 71 a Prawa budowlanego. Strony postępowania w jego toku nie wniosły określonych żądań wymagających wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Ewentualne roszczenia względem właściciela obiektu, którego działania mogą naruszać interes faktyczny wnioskodawcy, podlegają rozstrzyganiu przed sądami powszechnymi na drodze postępowania cywilnego. W ocenie organu odwoławczego o roszczeniu w powyższym zakresie świadczą wysuwane pod adresem właściciela omawianego obiektu żądania dotyczące wykonania "ekranu wygłuszającego". Jednakże organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do rozstrzygania w takim zakresie. Na powyższą decyzję WINB Z.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: – art. 138 § 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2016 r., pomimo iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 1 ustawy Prawo Budowlane oraz art 105 § 1, art. 6, art. 8, art. 10 § 1, art. 81, art. 11, art. 107 § 3 i art. 7 w zw. z art 77 i art. 80 Kpa; – art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 Kpa poprzez uznanie, że organizacja wesel oraz imprez o charakterze taneczno-muzycznym nie stanowi istotnej zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej, w sytuacji gdy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organizacja takich imprez nie była przewidziana przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. – art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji sprzecznej z decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji w sposób błędny przyjęto, iż już na etapie planowania uzyskania pozwolenia na budowę zamierzano organizować imprezy o charakterze taneczno- muzycznym. To błędne założenie skutkowało przyjęciem nieuzasadnionych wniosków, że organizacja takich imprez nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu. Aby ocenić pierwotny sposób użytkowania obiektu, należałoby w pierwszej kolejności sięgnąć nie tylko do dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o zezwolenie na budowę, ale również i przeanalizować treść decyzji administracyjnych udzielających takiego zezwolenia. Tymczasem w zaskarżonej decyzji całkowicie pominięto wydaną w dniu [...] lutego 2011r. decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2010 r. o pozwoleniu na rozbiórkę i przebudowę obiektu wraz ze zmianą sposobu użytkowania na salę wiejską. W treści uzasadnienia uznano za nieuzasadnione zarzuty skarżącego, iż usytuowanie świetlicy spowoduje znaczne natężenie hałasu. Wskazano, że z pkt 6 opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że w projektowanej sali wiejskiej prowadzone będą spotkania rady wiejskiej, zaś do obsługi budynku i zaplecza kuchennego przewiduje się zatrudnienie na umowę zlecenie dwóch pracowników. Biorąc to pod uwagę, organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że w projektowanym budynku nie jest przewidziane prowadzenie działalności, która powodowałaby powstanie znacznych uciążliwości związanych z hałasem. Już zatem na etapie wydawania decyzji o zmianie sposobu użytkowania, organy administracyjne nie miały wątpliwości, że sposób użytkowania świetlicy wiejskiej nie będzie polegał na organizowaniu hałaśliwych imprez taneczno-muzycznych. Przeciwne ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji stoją w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W ocenie skarżącego stoją również w sprzeczności z treścią pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów. Skarżący zwrócił również m.in. uwagę, iż według dołączonej do projektu charakterystyki energetycznej budynku liczba użytkowników wynosić miała 40 osób. Jednocześnie do wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu załączono stanowisko Straży Pożarnej, że sala przeznaczona jest do przebywania w niej 50 osób. Projektowana przebudowa warsztatu na salę wiejską nie miała prowadzić do użytkowania obiektu budowlanego w sposób uciążliwy dla otoczenia, co wynika z celu inwestycji, jaki przedstawiła Gmina ubiegając się o dofinansowanie przedsięwzięcia ze strony Województwa. W projekcie budowlanym wskazano, iż sala przeznaczona będzie dla zebrań rady wiejskiej, a liczba użytkowników sali nie będzie przekraczać 40 osób. Zapisy w projekcie budowlanym pozwalają na przyjęcie wniosku, że budynek nie został zaprojektowany do organizacji imprez o charakterze taneczno-muzycznym i to dla liczby uczestników przekraczających 40 osób. Taki sposób rozumienia sposobu użytkowania obiektu zaprezentował również zdaniem skarżącego wcześniej Wojewoda, Zarząd Województwa oraz WINB w piśmie z dnia [...] października 2015 r. wskazując, że organizowanie w obiekcie, który ma funkcję sali wiejskiej, imprez weselnych mających charakter taneczno-muzyczny równoznaczne jest ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu. Powołana w zaskarżonej decyzji tradycja wykorzystywania świetlic wiejskich do działalności stricte towarzysko-rozrywkowej nie uzasadnia uznania, że działalność taka była planowana również i w sali wiejskiej, której dotyczy postępowanie. Tradycyjnie zabawy organizowane w świetlicy wiejskiej toczyły się przy muzyce instrumentów tradycyjnych bez wzmocnienia akustycznego. Organizacja tych imprez nie wiązała się zatem z uciążliwością dla okolicznych mieszkańców, tak ja się to ma w przypadku imprez z muzyką elektroniczną prowadzonych przez DJ-a korzystającego z systemu nagłaśniającego. Ponadto uznaniu, iż organizacja wesel była pierwotnie zakładana, przeczą dokumenty załączone do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, w szczególności dokumentacja projektowa, zakładająca niewielką liczbę użytkowników sali. Tymczasem sala wiejska wykorzystywana była do organizacji wesel dla większej liczby osób. Świadczy o tym zamieszczona w internecie informacja (której wydruk załączył do skargi), w której właściciel restauracji podaje, iż w "Domu Weselnym [...]" organizuje przyjęcia dla min. 80 do 150 osób i umieszcza schemat ustawienia stołów na 140 osób. Świetlica wiejska to tradycyjnie budynek lub pomieszczenie przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności. Świetlica wiejska, to także miejsce spotkań, działań na rzecz rozwoju kultury i edukacji. Taka jest jej misja i cele, a nie czerpanie zysków z wynajmu sali na urządzanie wesel, czy innych imprez taneczno-muzycznych. Świetlice to placówki kulturalno-oświatowe. Tradycyjna rola świetlicy to miejsce, gdzie mogą spotykać się wszyscy mieszkańcy wsi, gdzie miejsce mogą znaleźć różnego rodzaju aktywne grupy społeczności lokalnej i tam organizować życie społeczne wioski. Świetlica ze względu na swoją dostępność może być naturalnym miejscem aktywności różnorodnych grup zainteresowań, pasjonatów, może stanowić centrum edukacyjno-kulturalne wsi. Nie ma więc przymusu, aby świetlica wiejska służyła organizowaniu imprez taneczno-muzycznych. Powoływanie się na projektowane zaplecze kuchenne, jako uzasadnienie dla organizacji wesel i imprez taneczno-muzycznych, zdaniem skarżącego jest niewłaściwe. Zaplecze kuchenne może być przecież użytkowane przy organizacji szkoleń, konferencji, obsługi zebrań wiejskich, organizacji spotkań tematycznych, czy kół zainteresowań. Organ I instancji bezpodstawnie uchylił się od oceny, czy doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast organ II instancji stanął na niewłaściwym stanowisku, iż organizacja hucznych wesel i innych imprez o charakterze taneczno-muzycznym była zakładana już na etapie uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Tymczasem analiza załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, jak również treści decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania zaprzecza takim ustaleniom, jakie poczynione zostały w zaskarżonej decyzji. Fakt, że organizacja imprez taneczno-muzycznych nie nosi cech wyłączności nie zmienia faktu, że należy ocenić fakt ich organizacji pod kątem zmiany sposobu użytkowania obiektu. Dla przyjęcia, że Gmina zmieniła sposób użytkowania obiektu nie jest zatem konieczne ustalenie, że sala wiejska została zamieniona w dom weselny. Wystarczające jest bowiem ustalenie, iż dodatkowo w sali tej organizowane są komercyjne zabawy o charakterze muzyczno-tanecznym. Bez wątpienia bowiem organizowanie takich zabaw i to dla większej liczby użytkowników, niż wynikającej z ekspertyz załączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń. Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem, iż w postępowaniu przed organem I instancji zachowane wszelkie normy postępowania administracyjnego. W szczególności organ I instancji nie powiadomił skarżącego o możliwości ponownego zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie i złożenie stosownych wniosków dowodowych. W zaskarżonej decyzji wskazano, iż pismo Gminy nie dotyczy wprost zagadnień będących przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego. Tymczasem na podstawie tego pisma zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy czynią ustalenia faktyczne co do tego, że to nie Gmina reklamowała salę wiejską jako dom weselny. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami, że niepoinformowanie skarżącego o takim piśmie nie miało wpływu na wynik postępowania. Skarżący złożyłby bowiem wnioski dowodowe na okoliczność, czy rzeczywiście osoba prywatna bez wiedzy i zgody Gminy zamieściła reklamy domu weselnego umiejscowionego w świetlicy wiejskiej. Nieuzasadnione zdaniem skarżącego było ograniczenie się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym wyłącznie do ustaleń w zakresie zmiany sali wiejskiej na dom weselny. Skoro w postępowaniu administracyjnym ustalono, iż w kontrolowanym obiekcie organizowane są zabawy taneczno-muzyczne, należało dokonać oceny, czy organizacja takich imprez nie stanowi nielegalnej zmiany sposobu użytkowania. Od takiej oceny tymczasem organ I instancji się uchylił, poprzestając jedynie na dokonaniu ustaleń, że organizacja wesel nie jest jedyną formą aktywności Gminy w odniesieniu do kontrolowanego obiektu. W piśmie z dnia [...] października 2015r. kierowanym do skarżącego organ I instancji nie odwoływał się do przekształcenia sali wiejskiej na dom weselny, a odnosił się do jej niewłaściwego użytkowania poprzez organizację okolicznościowych imprez. Organ prawidłowo zatem odczytał wniosek skarżącego, a następnie bezpodstawnie ograniczył się jedynie do ustaleń w zakresie zmiany sali wiejskiej na dom weselny. Z określonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej wynika konieczność uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością, a co za tym idzie, organ administracyjny ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji obowiązkom tym nie sprostał, zaś organ II instancji bezzasadnie uznał jego działanie za prawidłowe. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2014. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2012. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie kwestię sporną stanowiło to, czy w odniesieniu do obiektu stanowiącego salę wiejską w miejscowości [...] na działce nr [...] miała miejsce zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego – jak przyjmuje strona skarżąca, czy też do takiej zmiany nie doszło – jak wywodzą organy orzekające w sprawie. Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że nie można każdego poczynania właściciela ( lub zarządcy), wprowadzającego korektę w substancji budynku lub jego części czy też jego wykorzystania, traktować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71. Jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno podjęcie jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego – w szczególności pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska. W orzecznictwie wskazuje się m.in., iż zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowalnym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., II OSK 530/14). W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja obiektu (np. kawiarnia czy tak jak w niniejszej sprawie sala wiejska) nie ulega zmianie, ale zmiana czy też intensyfikacja jednego z rodzajów działalności (np. lokal muzyczny czy tak jak w rozpatrywanym przypadku lokal, w którym urządzane są imprezy okolicznościowe typu wesela) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 221/11; B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307). Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu", poza drobnymi zmianami redakcyjnymi, nie uległa zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym zwraca się również uwagę na to, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyroki NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39 oraz z dnia 26 marca 1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771). W związku z powyższym rozważaniami można stwierdzić, że podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu podlegającą reglamentacji art. 71 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tzn. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa polegającym na niepoddaniu ocenie wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania omawianego obiektu. Organy poczyniły wprawdzie ustalenia w zakresie rodzaju imprez organizowanych w sali wiejskiej w [...], ich liczby oraz zgodności obiektu z projektem budowalnym. Dodatkowo przytoczony został fragment publikacji dotyczących historii roli sal wiejskich w życiu polskiej wsi. Nie zostały jednak poczynione szczegółowe ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla oceny, czy mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunków higieniczno-sanitarnych, wielkości lub układu obciążeń będące następstwem intensyfikacji pokreślonego rodzaju działalności (organizacji wesel i zabaw). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, omawiana sala wiejska została zaprojektowana i oddana do użytku jako obiekt użyteczności publicznej zaliczony do kategorii przeciwpożarowej ZL III. W tym kontekście istotne znaczenie ma treść przepisu § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), w myśl którego budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi: 1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się; 2) ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych; 3) ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II; 4) ZL IV - mieszkalne; 5) ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II. Dodatkowo ewentualna zmiana, o której mowa, może również powodować skutki niekorzystne dla otoczenia, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych np. z powodu natężenia hałasu (wyrok WSA we Wrocławiu z 19 lipca 2010 r., II SA/Wr 134/10). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pod tym względem wywodów wskazujących na dokonanie przez organ rozstrzygający wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Poczynienie wiarygodnych ustaleń dowodowych w omawianym zakresie jest istotne z powodu okoliczności wskazywanych przez skarżącego (np. zamieszczone w internecie reklamy działalności o charakterze komercyjnym), a także z powodu charakteru niektórych organizowanych imprez, tzn. wesel, gdyż okolicznością powszechnie znaną jest, że liczba uczestników w tego rodzaju przyjęciach częstokroć przekracza 50 osób, a to może mieć znaczenie w kontekście kategorii ochrony przeciwpożarowej, do jakiej zaliczono omawiany obiekt. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy zbyt pochopnie zdecydowały o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu jako bezprzedmiotowego. Dla stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, niezbędne było ustalenie sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania i warunków jakie musiały być spełnione z punktu widzenia ochrony sanitarnej, higieny i ochrony pożarowej oraz porównanie tych ustaleń z nowym sposobem użytkowania obiektu i warunkami jakie winny być spełnione przy nowej działalności. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego porównania okaże się, że wymagania takie uległyby zmianie przy podjęciu innej działalności, konieczne było uzyskanie zezwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, nawet jeżeli jest to działalność podobnego rodzaju. Słowo "działalność" należy przy tym interpretować jako określonego rodzaju zachowanie o charakterze ciągłym, w obiekcie budowlanym (lub jego części), będące sposobem jego wykorzystania. Tak więc samo przeznaczenie obiektu np. do użytku publicznego nie może przesądzać o zbędności uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, jeżeli jest w nim prowadzona innego rodzaju działalność, dla której odmienne są wymagania przewidziane przepisami szczególnymi (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2005 r., Sa/Sz 2319/03). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie ustosunkował się do jednego z podstawowych zarzutów podnoszonych w odwołaniu a następnie w skardze, a dotyczącego poziomu hałasu, jaki dobiega do jego budynku mieszkalnego z sąsiadującej sali wiejskiej. Jedynie wskazał, że ewentualne roszczenia względem właściciela obiektu, którego działania mogą naruszać interes faktyczny skarżącego podlegają rozstrzygnięciu przed sądami powszechnymi na drodze postępowania cywilnego, powołując się jednocześnie na art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny. Warunki jakim pod względem ochrony przed hałasem i drganiami winny odpowiadać budynki zostały określone między innymi w § 323 -327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 323 ust. 2 budynki i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadawalających warunkach. Natomiast w § 324 prawodawca nakazał aby budynki, w których ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, tak kształtować i zabezpieczać, aby poziom hałasu lub drgań przenikających do otoczenia z tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych poziomów dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach. Z uwagi na dalsze regulacje zawarte w powołanym rozporządzeniu dotyczące w szczególności poziomu hałasu organy w niniejszej sprawie winny ustalić, czy wobec określonego sposobu użytkowania spornego budynku – sali wiejskiej przepisy nie nakładają określonych wymagań co do izolacyjności akustycznej wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami. Na marginesie wskazać nadto należy na uprawnienia państwowego inspektora sanitarnego wynikające z art. 27 ustawy z dnia 14 czerwca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U z 2011r., Nr 212 poz. 1263), który w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Może to jednak stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. W konsekwencji zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) Ppsa. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny wezwać Wójta Gminy do podania, kto konkretnie zajmuje się organizacją imprez w omawianym obiekcie, począwszy od przyjmowania zleceń od klientów, poprzez przygotowywanie sali i innych pomieszczeń, zamawianie produktów, przygotowywanie potraw, obsługę gości, rozliczenia finansowe z klientami, sprzątanie itp. W szczególności czy obiekt nie jest udostępniany w tym celu osobie trzeciej, która prowadzi w tym zakresie działalność gospodarczą. Jeśli tak jest, to jaka konkretnie jest to osoba i jaki węzeł prawny łączy ją z Gminą, tzn. na podstawie jakiego tytułu prawnego osobie tej udostępniana jest sala. Następnie należy wezwać tę osobę (jeżeli organizacją imprez nie zajmuje się żadna inna osoba – Wójt Gminy) do przedłożenia całości dokumentacji, w tym finansowo-księgowej dotyczącej organizacji imprez w obiekcie, w szczególności celem ustalenia liczby uczestników biorących udział w odbywających się tam imprezach okolicznościowych i taneczno-rozrywkowych oraz weryfikacji, czy liczba ta jest zgodna z kategorią ochrony przeciwpożarowej ZL III, wynikającej z § 209 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – do której to kategorii zaliczono omawiany obiekt. Celem zweryfikowania wiarygodności przedłożonej dokumentacji należy również rozważyć możliwość porównania jej z deklaracjami podatkowymi składanymi przez podmiot organizujący do Urzędu Skarbowego. Organy powinny zatem przeanalizować, czy wobec okoliczności oddania budynku do użytku jako sali wiejskiej mającej służyć potrzebom społeczności lokalnej, obiekt ten nie służy przede wszystkim osobie trzeciej do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez o charakterze okolicznościowym i taneczno-rozrywkowym, a także czy liczba uczestników organizowanych w nim imprez odpowiada kategorii ZL III zagrożenia ludzi, do jakiej obiekt ten został zaliczony. Innymi słowy, czy pod względem ochrony przeciwpożarowej obiekt ten jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 1 Ppsa w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).