II SA/Go 358/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi B.M. – S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 oddala skargę. Uzasadnienie. Dnia 20 marca 2007r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wpłynął wniosek B.M.-S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2005-2010. Wniosek dotyczył działek położonych w [...], o łącznej powierzchni 72, 87 ha. Według deklaracji wnioskodawcy był to kolejny wniosek (kontynuacyjny) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odmówił B.M.-S. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Decyzja wydana została na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (DZ.U. z 2003 r. nr 229 poz. 2273 ze zm.), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. z 2004 r. Nr 174 poz. 1809 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i 107 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Warunkiem niezbędnym do określenia prawa składania wniosków kontynuacyjnych jest więc pozytywna decyzja przyznająca płatność dla pierwszego złożonego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Stosownie do treści § 13 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia, producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Termin ten jest jednocześnie terminem rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. Pierwszym wnioskiem B.M.-S. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był wniosek złożony za rok 2005. Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zakończone wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] odmawiającej przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Decyzja ta stała się prawomocna wraz z uprawomocnieniem się postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I SA/Go 509/10, czyli z dniem 8 października 2010 r. W sprawie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej została zatem wydana decyzja negatywna odmawiająca przyznania płatności, w związku z czym beneficjent nie nabył prawa do składania wniosków kontynuacyjnych, jak również nie rozpoczął realizacji planu – programu rolnośrodowiskowego, przy czym nie można określić powierzchni, na której miał on być realizowany. Brak było w związku z tym podstawy do skutecznego złożenia wniosku kontynuacyjnego za 2007 rok z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skoro działalność ta nie została rozpoczęta, to tym samym nie może być ona kontynuowana zgodnie z deklaracjami zawartymi we wniosku kontynuacyjnym. W konsekwencji organ nie dopatrzył się podstaw do przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2007 rok. Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] B.M.-S. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i potraktowanie wniosku z dnia [...] marca 2007 r. jako wniosku o przyznanie pierwszej płatności. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo przytoczył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (...) oraz powtórzył argumentację organu pierwszej instancji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu, organ drugiej instancji zaznaczył, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 75, poz. 521) obowiązującym terminem składania wniosków o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007 był okres od [...] maja do [...] sierpnia 2006 r. i dotyczył realizacji programu od 2007 roku. W toku postępowania odwoławczego organ wezwał stronę do nadesłania dokumentów potwierdzających rozpoczęcie realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej w 2007 roku, albowiem dotychczas zebrany materiał dowodowy nie potwierdza tego faktu. Strona nie nadesłała jednak dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Nadto pierwszym złożonym przez B.M.-S. wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był wniosek złożony za rok 2005, zaś wniosek z dnia [...] marca 2007 r. był wnioskiem kontynuacyjnym. Zgłaszana przez stronę zmiana oceny tego ostatniego wniosku (wskazana po raz pierwszy w odwołaniu) wynika jedynie z odmowy przyznania płatności w ramach wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. Jednakże nawet gdyby wniosek z dnia [...] marca 2007 r. stanowił pierwszy wniosek o pomoc, to i tak wnioskodawca nie zachował wskazanych wyżej terminów i nie spełnił warunków do przyznania pomocy. W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR brak było zatem podstaw prawnych do uznania za zasadne odwołania wniesionego przez stronę w sprawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007. Na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa B.M.-S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie, podobnie jak decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007, która zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem z dnia 20 lipca 2004 r. określa szczegółowe wymagania na działkach rolnych w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na wszystkich działkach skarżącego, a także szczegółowo ukazuje, gdzie skarżący prowadził działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki (m.in. na działkach nr [...]) w [...]. Pomimo tego ARiMR nie chce zgodnie z § 15-17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przeprowadzić wieloetapowej kontroli oraz pouczyć skarżącego o konsekwencjach wynikłych z tej kontroli. ARiMR nie chce wydać pierwszej decyzji w sprawie powyższych działek rolnych, które skarżący pierwszy raz zgłosił wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, na podstawie zmienionego planu rolnośrodowiskowego z dnia [...] maja 2006 r. Organy ARiMR obu instancji wydając w niniejszej sprawie decyzje odmówiły zbadania zgodnie z § 18 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wszystkich posiadanych przez skarżącego dowodów, pomimo że potwierdzają one, iż w 2007 roku skarżący prowadził działalność rolnośrodowiskową (oraz posiadał m.in. plan działalności rolnośrodowiskowej). Skarżący zarzucił również, że pracownicy organu nie wyjaśnili, jakie konkretnie dokumenty potwierdzające prowadzenie działalności rolnośrodowiskowej miał przedstawić w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja administracyjna oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, mocą której skarżącemu odmówiono przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Stosownie do treści § 11 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem, wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Termin ten obejmował okres od 15 marca do 15 maja. W myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia, producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. A zatem wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2007 r., inicjujący postępowanie w sprawie, złożony został w terminie przewidzianym dla złożenia wniosku o kontynuację płatności rolnośrodowiskowej. Jednakże, warunkiem przyznania płatności na dalszy okres (kontynuacja), jest pozytywnie rozpatrzony wniosek strony o przyznanie płatności, za okres poprzedni. Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania skarżącemu pierwszej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrdowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2005r.). Decyzja ta, decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2010 r., utrzymana została w mocy, natomiast wskazana tu decyzja organu odwoławczego, uzyskała walor prawomocności. Tym samym stanowisko organu, zgodnie z którym skarżący nie rozpoczął zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r., a przez to nie realizował programu rolnośrodowiskowego, które to okoliczności według obowiązującego stanu prawnego, były jednymi z warunków przyznania danej pomocy na dalszy okres, było prawidłowe. Wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. nie mógł zostać zakwalifikowany jako wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolośrodowiskowej. Stosownie do treści § 2 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z dnia 4 maja 2006 r.), w 2006 r.: 1) wnioski o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia [...] maja do dnia [...] sierpnia; 2) decyzje w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej wydaje się w terminie od dnia [...] września do dnia [...] grudnia. W myśl ust. 2 producent rolny, któremu przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową na wniosek złożony w terminie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2007 r. A zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007, obejmował okres od [...] maja do dnia [...] sierpnia 2006 r., tym samym wniosek skarżącego był spóźniony. Stosownie do treści § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, z tym że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją"; 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. W myśl § 4 rozporządzenia plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do treści ust. 2 § 5 powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. W myśl ust. 3 § 5 w przypadku przekroczenia zwiększenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej; do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z brzmieniem ust. 4 § 5 w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Po myśli ust. 5 rozporządzenia zwiększenia, o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia wynika, że przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe, oparte na płatnościach rolnośrodowiskowych realizowane jest w oparciu o założenia planu działalności rolnośrodowiskowej. Dokument ten stanowi informację dla rolnika o sposobie realizacji i zasadach uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, ma również znaczenie dla oceny efektów wdrażania programu rolnośrodowiskowego. Sporządzenie i przedstawienie powyższego Planu stanowi jeden z warunków, jakie spełnić powinien producent rolny ubiegający się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Plan Działalności Rolnośrodowiskowej powinien być przygotowany przed sporządzeniem i złożeniem pierwszego wniosku rolnośrodowiskowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dla skarżącego sporządzony został jeden plan rolnośrodowiskowy na lata 2005 – 2009, natomiast w 2006 r., z uwagi na dodanie działek [...] (o łącznej powierzchni powyżej 5% dotychczasowej powierzchni) sporządzona została jedynie zmiana planu. Okoliczności powyższe pozostają w sprawie poza sporem. Tym samym słusznie przyjął organ administracyjny, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 207 r. nie spełniał również warunku wynikającego z treści § 2 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2006 r., albowiem nie sporządzono do niego planu rolnośrodowiskowego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s,a, Sąd skargę oddalił.