II SA/Go 359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. P-S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. R.P-S., funkcjonariusz w służbie stałej Komendy Powiatowej Policji, od dnia [...] marca 2017 r. na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji (dalej: KPP) z dnia [...] marca 2017 r nr [...] pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w kwocie należnej policjantowi z rodziną, gdyż nie posiadała, ani członkowie jej rodziny o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: ustawa o Policji) nie posiadali lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W dniu 3 września 2020 r., po uzupełnieniu w dniu 21 września 2020 r. R. P-S. złożyła do KPP wymagane przepisem szczególnym oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości do dnia 16 września 2020 r. W oświadczeniu tym poinformowała, że posiada dom w miejscowości [...] na działce nr [...] na podstawie zaświadczenia o braku sprzeciwu do użytkowania budynku mieszkalnego, jednakże w domu tym jeszcze nie zamieszkała. W toku prowadzonego postępowania poinformowała, że w domu tym zamieszkała od [...] września 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. KPP wydał decyzję nr [...] o cofnięciu R. P-S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu decyzji KPP wskazał, że funkcjonariuszka z dniem [...] sierpnia 2020 r., tj. z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przestała legitymować się uprawnieniem do dalszego pobierania świadczenia, gdyż przesłała spełniać warunki o których mowa w § 1 rozporządzenia w sprawie braku lokalu w ten sposób, że uzyskała dom, którego posiadanie skutkuje utratą przedmiotowego świadczenia. Od ww. decyzji odwołała się R. P-S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez KPP. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 92 ustawy o Policji oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 946, dalej: rozp. MSWiA) przez ich błędne zastosowanie i cofnięcie równoważnika od dnia 5 sierpnia 2020 r. z mocą wsteczną; 2. art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego, wybiórczą ocenę materiału dowodowego i pominięcie dowodów składanych przez stronę. W dniu 19 listopada 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji (dalej: KWP) wezwał stronę do dostarczenia kserokopii dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu robót budowlanych oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy skierowanego do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, które to w dniu 3 grudnia 2020 r. R. P-S. dostarczyła. KWP decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję KPP. KWP w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Działając z upoważnienia art. 92 ust. 2 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozp. MSWiA określił wysokość i szczegółowe zasady przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do § 1 rozp. MSWiA, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Natomiast § 6 rozp. MSWiA nakazuje, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo ... . Zgodnie zaś z § 5 rozp. MSWiA policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. KWP wskazał, że z akt sprawy wynika, że R. P-S. zaświadczeniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) uzyskała pozwolenie na użytkowanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce nr [...]. Wydanie ww. zaświadczenia poprzedziło zakończenie dziennika budowy w dniu 23 lipca 2020 r. oraz zawiadomienie kierownika budowy z dnia [...] lipca 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Zarówno jeden i drugi dokument jednoznacznie stwierdza, że budowa została zakończona a budynek nadaje się do użytkowania. Aby bowiem budynek mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie musi spełniać określone warunki, a mianowicie posiadać podstawowe wykończenie kuchni, łazienki, schodów, balkonów. W przypadku łazienki wymagany jest biały montaż (montaż w rozumieniu Prawa budowlanego, to rodzaj robót budowalnych – art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Pr. bud.). Natomiast schody i balkony muszą posiadać barierki. Za chybione uznał KWP stwierdzenie strony, że dom nie nadawał się do zamieszkania, gdyż brak było tzw. białego montażu, na co strona przedstawiła oświadczenie męża – J.S. z dnia [...] października 2020 r. o wykonaniu w dniu 16 września 2020 r. ostatecznych prac w łazience na parterze budynku. Jak bowiem wynika ze strony 6 dziennika budowy nr 6/Tom I 2016 z datą [...] czerwca 2019 r. dokonano wpisu przez kierownika budowy o wykonaniu instalacji sanitarnych i c.o., natomiast zgodnie z wpisem na stronie 7 tego dziennika pod datą [...] maja 2020 r. zamontowano osprzęt instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz wykonano przyłącza do budynku oraz oczyszczalnię. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w dniu [...] maja 2020 r. dokonano montażu sprzętu sanitarnego tzw. białego montażu. Ponadto w dniu [...] lipca 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu informującego, że zakończono prace na budowie, uporządkowano teren wokół budowy i działek przyległych oraz że budynek nadaje się do użytkowania. KWP podkreślił, że przedstawione przez policjantkę oświadczenie męża o wykonaniu ostatecznych prac w domu jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku, lokal ten nadawał się do zamieszkania a trwające tam prace wykończeniowe nie mają wpływu na fakt jego posiadania (co potwierdza zebrany materiał dowodowy). Zgodnie bowiem z istniejącym stanem prawnym już samo posiadanie lokalu mieszkalnego określonego katalogiem § 1 ust. 1 rozp. MSWiA wyklucza możliwość pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nie ma faktycznego znaczenia czy policjant zajmuje ten lokal czy nie. Natomiast wszelkie prace wykończeniowe prowadzone w posiadanych domach/lokalach mieszkalnych w celu zapewniania właściwych sobie standardów bądź też poprawienia warunków mieszkaniowych są świadomą decyzją policjantów i organy Policji nie mogą ponosić z tego tytułu konsekwencji finansowych ze środków budżetowych. Zdaniem KWP słusznie zauważa KPP, że to organ budowlany dokonuje oceny czy obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe spełnia warunki do jego użytkowania, tj. zamieszkania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w terminie 14 dni organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 Pr. bud. ) do użytkowania, tj. zamieszkania w przedmiotowym domu, a więc policjantka mogła w nim zamieszkać, a prace wykończeniowe prowadzić w czasie zamieszkiwania w wybudowanym domu bądź też, z różnych przyczyn nie prowadzić ich wcale. Dlatego też, do oceny stanu technicznego budynku, a więc możliwości do jego zamieszkania organ przyjął zawiadomienie z dnia [...] lipca 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i wydane na tej podstawie zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. PINB o braku sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania domu jednorodzinnego w miejscowości [...]. na dz. Nr [...]. Wobec powyższego, zdaniem KWP, z dniem 5 sierpnia 2020 r. potrzeby mieszkaniowe policjantki zostały zaspokojone: posiada dom jednorodzinny, nadający się do użytkowania w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby tj. w [...] który spełnia przysługujące jej normy powierzchni mieszkalnej tj. 4 normy x 7 m2 = 28 m2 (161,35 m2 powierzchni użytkowej). Słusznie zatem KPP w swojej decyzji uznał, że z dniem 5 sierpnia 2020 r. tj. z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego R. P-S. przestała legitymować się uprawnieniem do dalszego pobierania świadczenia, gdyż przestała spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 rozp. MSWiA w ten sposób, że uzyskała dom, którego posiadanie skutkuje utratą przedmiotowego świadczenia. Za chybiony uznać należy również zarzut strony, że organ I instancji poczynił swoje ustalenia w sposób wybiórczy i dowolny. Jeśli bowiem w aktach sprawy organ posiadał formalne zawiadomienie organu budowlanego o zakończeniu budowy tj. zaświadczenie PINB z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie domu jednorodzinnego w miejscowości [...] na dz. Nr [...], organ słusznie uznał że w pełni wyczerpuje on informacje co do stanu technicznego budynku, jego możliwości do zamieszkania i zbędne w tej sytuacji jest zbieranie dodatkowych dowodów w tym przeprowadzanie oględzin domu. Słusznie natomiast - zdaniem KWP - zauważa strona, że decyzja o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika jest aktem konstytutywnym. Cechą takich aktów jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Dlatego też organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał daty, z którą nastąpiło cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uznać należy, że cofnięcie to nastąpiło z dniem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę, organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do daty, z którą policjanta weszła w posiadanie domu co wpływa na cofnięcie posiadanego przez stronę uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, zaś konstytutywny charakter decyzji zawiera jej rozstrzygnięcie. Natomiast oczywiste jest, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika jest ewentualny obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji datą cofnięcia tego prawa. Ponadto zarzut R. P-S. o wstrzymaniu jej płatności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest czynnością techniczno-materialną i podlega wyjaśnieniu bezpośrednio w KPP. Od powyższej decyzji R. P-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). W ocenie Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji KWP z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję KPP nr [...] o cofnięciu skarżącej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, przyznanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017r. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Według § 1 rozp. MSWiA, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6. Natomiast § 6 rozp. MSWiA nakazuje, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo ... . Zgodnie zaś z § 5 rozp. MSWiA policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca od dnia [...] marca 2017 r. na mocy decyzji KPP z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w kwocie należnej policjantowi z rodziną, gdyż nie posiadała, ani członkowie jej rodziny o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadali lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Bezsporne jest również i to, że oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skarżąca złożyła już po wybudowaniu domu i po braku sprzeciwu organów budowlanych na jego użytkowanie. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ w terminie 14 dni nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 Pr. bud.). Z akt sprawy wynika, że dnia 10 lipca 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu w dzienniku budowy o zakończeniu prac na budowie, uporządkowaniu terenu wokół budynku i działek przyległych oraz stwierdził, że budynek nadaje się do użytkowania. W konsekwencji skarżąca dnia [...] lipca 2020 r. zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. To organ budowlany dokonuje oceny czy obiekt przeznaczony na cele mieszkaniowe spełnia warunki do jego użytkowania, tj. zamieszkania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że PINB dnia [...] sierpnia 2020 r. zaświadczył, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Oznacza to, że skarżąca mogła zamieszkać w przedmiotowym domu. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny czy skarżąca przestała spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozp. MSWiA. Niezależnie od powyższego należy dodać, że z dziennika budowy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2019 r. została wykonana instalacja sanitarna i c.o. Z kolei dnia [...] maja 2020 r. zamontowano osprzęt instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz wykonano przyłącza do budynku oraz oczyszczalnię. W świetle powyższych okoliczności nie sposób podzielić zarzutu skarżącej, że dom jednorodzinny nie nadawał się do zamieszkania. Fakt, że w domu skarżącej konieczne było przeprowadzenie w pewnym zakresie prac wykończeniowych, czy dotyczących tzw. białego montażu nie oznacza, że skarżąca na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, spełniła warunki o których mowa w § 1 ust. 1 rozp. MSWiA, czy też nie posiadała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. O braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych można by mówić w przypadku nabycia domu w budowie czy w tzw. stanie surowym (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, CBOSA). Występujące w sprawie okoliczności w postaci przystąpienia przez skarżącą do użytkowania domu jednorodzinnego, przy braku sprzeciwu właściwego organu w powiązaniu z treścią wpisów w dzienniku budowy jednoznacznie potwierdzają słuszność stanowiska organów w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika jest, jak zasadnie wskazał KWP, aktem konstytutywnym. Wywołuje ona zatem skutki prawne jedynie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej jak od chwili ich wydania. Słusznie zatem KPP w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał daty, z którą nastąpiło cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Cofnięcie to nastąpiło z dniem wydania decyzji przez KPP. Natomiast oczywiste jest, że konsekwencją cofnięcia uprawnienia do przyznanego równoważnika jest ewentualny obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia przed określoną w decyzji datą cofnięcia tego prawa. Z powyższych względów skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).